A responsabilidade ambiental do financiador

Guilherme Pizzotti Mendes Coletto dos Santos

Resumo: Este escrito se debruçará sobre a responsabilidade civil ambiental do financiador de atividades poluentes. A análise partirá do modo pelo qual a legislação brasileira regulamenta a questão da responsabilidade ambiental, e se há campo para considerar o financiador como indiretamente responsável pela degradação ambiental e, consequentemente, se há como compeli-lo a restaurar os danos causados. O estudo caminhará sobre a forma como a doutrina trata a responsabilidade ambiental do financiador, e como essas noções vêm sendo aplicadas na jurisprudência, especialmente dos Tribunais Superiores do país. Tudo isso para, ao final, tentar se responder às seguintes indagações: (a) afinal, há responsabilidade ambiental do financiador de atividades destrutivas ao meio ambiente? (b) se sim, em que medida, quais seriam os requisitos necessários para tanto?

1. INTRODUÇÃO

Já está bem sedimentada na legislação brasileira a noção de que o causador de dano ambiental deve ser responsabilizado à sua reparação. O ordenamento jurídico pátrio não admite que agentes degradadores do meio ambiente saiam ilesos de suas condutas e desobrigados de reparar os danos causados. Quem diretamente, por meio de próprias condutas (comissivas ou até mesmo omissivas), protagonizar um dano ambiental será compelido a recompor, na medida do possível, o status quo ante, ou a remediar os prejuízos.

Mas a responsabilidade civil ambiental não recai somente sobre o responsável direto, pois aquele que indiretamente der causa à degradação ambiental igualmente será atingido (vide art. 3º, IV da Lei 6.938/81).

Partindo dessas premissas, este artigo visará analisar se o financiador da atividade poluidora pode ser considerado como indiretamente responsável pelo dano ambiental. Em sendo positiva essa resposta, tentar-se-á responder em que medida o financiador pode e deve ser responsabilizado pelos danos ambientais causados pelo financiado. Em síntese, haveria responsabilidade daquele que financia, ainda que inconscientemente, atividades destrutivas e poluidoras?

Este trabalho, portanto, visará trazer algumas respostas a essas indagações, e tentará desvendar como está regulamentada (e se de fato está) a noção de responsabilidade ambiental do financiador no ordenamento jurídico brasileiro.

2. A REGULAMENTAÇÃO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

A Constituição Federal positiva textualmente em seu art. 225 o direito, inclusive titulado pelas gerações futuras, de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. O parágrafo terceiro desse dispositivo constitucional, por sua vez, prevê que condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados[1].

A Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, qualifica o “poluidor” como a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental (art. 3º, IV).

Ou seja, não é imprescindível que a pessoa, física ou jurídica, seja responsável direta pelo dano ambiental, basta que ela tenha concorrido com a degradação ao meio ambiente — ainda que indiretamente, portanto —, para que seja responsabilizada, ressalvando-se o direito de regresso contra o causador direto. Em outras palavras, a punição não se limita aos agentes causadores dos danos ambientais, mas atinge a todos os que, de forma direta ou indireta, tenham participado ou contribuído para a ocorrência de determinado prejuízo.

O art. 14, §1º do referido dispositivo legal também prevê a responsabilidade objetiva entre os “poluidores”, sendo despicienda, assim, a prova de culpa ou dolo, bastando a comprovação do nexo causal entre a conduta e o dano ambiental[2].

Seguindo-se os ensinamentos da doutrina de Annelise Monteiro Steigleder, “a responsabilidade civil pelo dano ambiental efetivamente foi instituída na supracitada Lei 6.938/81, em seu §1º do artigo 14, encontrando seu fundamento axiológico na própria Constituição Federal de 1988, o artigo 225, §2º e 3ª.”. A doutrinadora complementa afirmando ser a responsabilidade pelo dano ambiental de natureza objetiva, na medida em que possui como pressuposto a ocorrência de uma atividade que implique danos para a saúde e para o meio ambiente, cabendo ao empreendedor (poluidor) a obrigação de prevenir os riscos advindos do empreendimento (princípio da prevenção) e indenizá-los caso estes sobrevenham (princípio do poluidor pagador), bastando para tanto que haja o dano ou o risco de dano e o nexo de causalidade entre a atividade e o resultado[3].

A responsabilidade, objetiva e solidária do poluidor é reforçada pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, conforme se verifica exemplificativamente no recurso especial nº 1.251.697/PR, de relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques[4]. Este precedente também é de suma importância para o estudo a que se propõe este artigo, pois é feita uma relevantíssima distinção entre a “aplicação e execução de penas” em razão da destruição do meio ambiente, e a “reparação ambiental, de cunho civil”.

A responsabilidade pela reparação do dano ambiental causada é de natureza civil, fundamentada no art. 3ª, IV da Lei 6.938/81, de modo que pode atingir toda e qualquer pessoa física ou jurídica que, direta ou indiretamente, e independentemente da existência de culpa, tenha contribuído com a superveniência do dano ambiental. Difere dela a responsabilidade pelo pagamento das penalidades advindas do dano ambiental, de cunho administrativo, e dirigida única e exclusivamente ao transgressor, ao responsável direto pelo prejuízo, e desde que haja prova do seu elemento subjetivo (dolo ou culpa).

Nas palavras do Ministro Mauro Campbel Marques, a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano.

3. O FINANCIADOR COMO RESPONSÁVEL INDIRETO

Não existe, no entanto, nenhum dispositivo legal no ordenamento jurídico pátrio mais específico em relação à responsabilidade do financiador frente a danos ambientais.

Há, a bem da verdade, duas regras próprias em relação às entidades e órgãos de financiamento e incentivos governamentais. No art. 12 da Lei 6.938/81 é dito que estas condicionarão a aprovação de projetos habilitados a esses benefícios ao licenciamento, na forma desta Lei, e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo CONAMA. Vale também menção ao parágrafo único do mencionado dispositivo legal, que prescreve que tais entidades e órgãos governamentais deverão fazer constar dos projetos a realização de obras e aquisição de equipamentos destinados ao controle de degradação ambiental e à melhoria da qualidade do meio ambiente.

No mais, o Decreto-Lei 99.274/90 — que regulamenta a Lei 6.902/81, e a Lei 6.938/81, que dispõem, respectivamente, sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente — contempla a exigência da comprovação do licenciamento ambiental para a concessão de financiamentos com recursos incentivados[5].

Há também a Resolução nº 4.327/14 emitida pelo Banco Central do Brasil, que trata dos aspectos que devem ser observados e implementados na Política de Responsabilidade Socioambiental, em suas subsidiárias e demais entidades autorizadas pelo Banco Central do Brasil. Seu primeiro artigo explicita que as instituições financeiras no Brasil devem observar alguns princípios e diretrizes, relacionados aos riscos ambientais, tais como (a) o da relevância, que significa o grau de exposição ao risco socioambiental das atividades e das operações da instituição, e (b) o da proporcionalidade, que trata da compatibilidade da Política de Responsabilidade Socioambiental (PRSA) com a natureza da instituição e com a complexidade de suas atividades e de seus serviços e produtos financeiros[6].

O artigo 8º do mencionado diploma legal também prevê que as instituições devem estabelecer critérios e mecanismos específicos de avaliação do risco quando da realização de operações relacionadas a atividades econômicas com maior potencial de causar danos socioambientais.

Diante dessa normatização, um tanto quanto imprecisa em relação ao financiador, como ficaria então a sua situação diante dos danos ambientais causados pelo financiado? A instituição financeira que financia projetos e/ou atividades lesivas ao meio ambiente, por exemplo, estará a exercer atividade de cooperação ou mesmo de coautoria, devendo responder pela degradação ambiental provocada pelo financiado, causador direto?

A doutrina majoritariamente entende que, havendo nexo de causalidade entre a concessão do crédito e o dano ambiental ocasionado pelo financiado, seria admissível a responsabilização da instituição financeira, ressalvando-se o direito de ação regressiva. Considerando que sem a participação da instituição financeira não teria sobrevindo o dano ambiental, pois foi ela quem permitiu que o agente tivesse condições (no caso, econômicas) para cometê-lo, a doutrina perfilha do posicionamento de que, por esses motivos, a instituição financeira deveria ser compelida a repará-lo.

Antônio Herman Benjamim, por exemplo, defende que os bancos podem ser encarados como poluidores indiretos, na medida em que estes facilitam e/ou viabilizam a ocorrência do prejuízo ambiental[7]. Para Ana Lúcia Esteves Grizzi, a responsabilidade ambiental objetiva, aliada à teoria do risco e ao princípio do poluidor-pagador, leva à conclusão de que o nexo de causalidade entre o financiamento concedido para o desenvolvimento de atividades potencial ou efetivamente poluidoras e os danos ambientais por ela causados se consubstancia na ação do financiador de liberar o crédito ao financiado, fomentando uma atividade que cria riscos ao direito de todos, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à sadia qualidade de vida[8].

Deve, no entanto, haver uma exata relação de causa e efeito entre o dinheiro injetado na atividade ou empreendimento e o dano decorrente de sua aplicação[9]. Citando novamente Ana Lúcia Esteves Grizzi, o financiamento deve ser imprescindível para o desenvolvimento da atividade degradante, isto é, se o empreendedor não lograsse êxito em obter o financiamento a atividade não seria desenvolvida e, consequentemente, não haveria o dano ambiental. Portanto, é a ação de liberação do crédito pelo financiador que instaura o nexo de causalidade entre o financiamento e os danos causados pela atividade financiada, impondo-se ao financiador o dever de reparar os danos ambientais[10].

Parte da doutrina vai além, defendendo a possibilidade de se responsabilizar o financiador ainda que a atividade financiada seja lícita, e mesmo que, por exemplo, todas as licenças ambientais tenham sido devidamente apresentadas. É exatamente essa a posição de Paulo Affonso Leme Machado, ao sustentar que a legalidade do financiamento não pode eximir o agende empreendedor ou a instituição financeira concedente do crédito da responsabilidade civil de reparar o dano ambiental eventualmente causado, justamente porque vigora no direito ambiental o princípio da responsabilidade objetiva[11]. O referido doutrinador defende também que as entidades financeiras devem adotar as diligências mínimas necessárias para prevenir e evitar danos sociais e ambientais[12].

4. A RESPONSABILIDADE DO FINANCIADOR NA JURISPRUDÊNCIA

Destrinchado o posicionamento doutrinário acerca da responsabilidade do financiador por danos ambientais gerados pelo seu financiado, passemos a analisar como os Tribunais — especialmente o Superior Tribunal de Justiça — vêm enfrentando essa questão. Um dos casos mais relevantes envolvendo a responsabilidade ambiental foi julgado em 2007 pelo Superior Tribunal de Justiça, que tinha como objeto a possibilidade de os empreendedores responderem pela degradação de manguezais decorrentes da realização de obras de aterramento e drenagem (REsp 650.728/SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, 2ª Turma. j. 23/10/2007).

À época, a 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, embora não tratasse especificamente do caso de um financiador, entendeu que para o fim de apuração do nexo de causalidade no dano ambiental, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem deixa de fazer, quem não se importa que façam, quem financia para que façam, e quem se beneficia quando outros fazem (destacou-se)[13].

No julgamento do recurso especial 1.071.741/SP, também pela 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, esse posicionamento foi reforçado[14]. Como fundamento para tanto, o Ministro Herman Benjamim partiu do pressuposto de que a solidariedade passiva convoca três ordens de justificativas, todas de aplicação no direito ambiental: (i) um compartilhamento de situação jurídica entre os devedores, que acaba por criar entre eles um vínculo de comunhão; (ii) a necessidade ou conveniência de mais firmemente repreender o comportamento dos infratores; e (iii) a preocupação com o fortalecimento das garantias do crédito. Essa conclusão traria duas relevantíssimas consequências, a ampliação da segurança do crédito, e a garantia de acesso à justiça.

Por ampliação da segurança do crédito, entende-se que o credor do dano ambiental — no caso, toda a coletividade — teria maior segurança quando da reparação do dano causado, isto é, maior segurança na satisfação do crédito, pois poderia se escolher o devedor a ser demandado — no caso, o poluidor, direto ou indireto —, segundo critérios da conveniência e oportunidade. Já em relação ao acesso à justiça facilitado, dispensa-se a presença de todos os corresponsáveis pelo prejuízo, convocação essa que nem sempre se mostra fácil, tampouco viável, tanto na identificação ou localização dos devedores, como na atribuição, no campo probatório, de nexo de causalidade a cada um deles, individualmente. Diante desse cenário, o Ministro Herman Benjamim, citando a doutrina de Nelson Nery e Rosa Nery, conclui em seu voto que um dos objetivos da solidariedade é exatamente evitar o jogo de empurra-empurra entre degradadores que, não fosse o remédio jurídico, insultaria a ordem jurídica com a absoluta impunidade dos responsáveis, cada qual negando tivesse sua atividade causado ou contribuído para a efetivação do dano. [15]

Em síntese, vimos que havendo nexo de causalidade entre o financiamento concedido e o dano ambiental, admitir-se-ia a responsabilidade do agente financiador.

Vale destacar, a esse respeito, mais um relevante precedente do Superior Tribunal de Justiça: o AI 1.433.170/SP, de relatoria da Ministra Marga Tessler. Neste caso, discutia-se a legitimidade passiva do Banco Interamericano de Desenvolvimento para figurar no polo passivo de ação civil pública visando à reparação de danos ambientais provenientes da execução do “Projeto Várzeas do Tietê”, no Rio Tietê, no Estado de São Paulo. Segundo o Ministério Público Federal, autor da demanda, a instituição financeira seria parte legítima, pois viabilizou um aporte de recursos correspondente a mais de 95% do orçamento previsto para a execução do Projeto Várzeas do Tietê, de modo que sem o empréstimo concedido ao Estado de São Paulo simplesmente não haveria obra.

Em decisão monocrática, a Ministra Marga Tessler entendeu não ter havido nexo de causalidade entre a liberação dos recursos para a obra e à ausência ou erro dos estudos acerca do impacto ambiental do projeto, o que culminou no reconhecimento da ilegitimidade passiva do Banco Interamericano de Desenvolvimento para responder sobre os danos ambientais advindos da consecução do “Projeto Várzeas do Tietê”[16].

Portanto, de acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a atribuição de responsabilidade civil do financiador reside na prova do nexo de causalidade entre empréstimo e dano ambiental, devendo ser satisfeito tal requisito para que a instituição financeira possa responder indiretamente pelo dano advindo da poluição ambiental.

Nos Tribunais de Justiça ao redor do país, no entanto, existem precedentes dissonantes do entendimento então consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça. No estado do Mato Grosso, por exemplo, o Ministério Público Estadual propôs uma ação civil pública buscando responsabilizar o Banco do Brasil pela concessão de financiamento rural para mutuário que não se desincumbiu de comprovar que sua atuação estava em conformidade com os padrões legais de proteção de reservas florestais, definidos no Código Florestal e na Lei de Política Agrícola (Lei 8.171/91). O Tribunal de Justiça de Mato Grosso rechaçou a tese de responsabilidade da instituição financeira por uma possível ocorrência de dano ambiental, uma vez que ela não teria a obrigação legal de verificar o cumprimento da legislação ambiental por parte do financiado[17].

Em outra ação civil pública ajuizada contra a Caixa Econômica Federal, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região reconheceu a ausência de legitimidade passiva, pois como mero financiador de projetos públicos, não sendo responsável pela sua construção e nem pelo projeto, a Caixa Econômica Federal não pode ser responsabilizada por quaisquer danos ambientais resultantes de seu desempenho[18].

O mesmo Tribunal Regional Federal da 1ª Região também reconheceu, preliminarmente, a falta de legitimidade do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES para figurar como réu de uma ação civil pública visando responsabilizá-lo por danos ambientais causados por uma mineradora, já que “o simples fato de ser a instituição financeira encarregada de financiar a atividade da mineradora da CMM, por si só, não a legitima a ser processada”.

No entanto, afirmou-se que se vier a ficar comprovado, no curso da ação ordinária, que a referida empresa pública, mesmo ciente da ocorrência dos danos ambientais que se mostram sérios e graves e que refletem significativa degradação do meio ambiente, ou ciente do início da ocorrência deles, houver liberado parcelas intermediárias ou finais dos recursos para o projeto de exploração minerária da dita empresa, aí, sim, caber-lhe-á responder solidariamente com as demais entidades-rés pelos danos ocasionados no imóvel de que se trata, por força da norma inscrita no art. 225, § 1º, e respectivos incisos, notadamente os incisos IV, V e VII, da Lei Maior[19].

Por fim, vale ressaltar o caso amplamente divulgado pela mídia, mas ainda não judicializado, do Banco Santander, que foi multado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA em R$ 47 milhões por financiar o cultivo agrícola em áreas de proteção ambiental[20].

Entendemos que essa multa contraria a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que estabelece uma diferença entre a responsabilidade do infrator, de natureza administrativa e/ou criminal, e a responsabilidade para a remediação ambiental, esta última de cunho civil, tendo em vista que a aplicação e a execução das penas limitam-se aos transgressores; a reparação ambiental, de cunho civil, a seu turno, pode abranger todos os poluidores, a quem a própria legislação define como ‘a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental’ (art. 3º, inc. V, do mesmo diploma normativo) – (REsp 1251697/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, 2ª Turma, julgado em 12/04/2012, DJe 17/04/2012).

Portanto, partindo-se dessa premissa, seria admissível demandar o Banco Santander para que reparasse os danos ambientais causados pela prática agrícola em áreas não permitidas para tanto. Todavia, a sanção administrativa deveria ser cominada somente ao poluidor direto, ao transgressor, não abrangendo aqui o financiador, considerado como poluidor indireto.

5. CONCLUSÃO

É incontroverso, até mesmo porque decorre de expressa previsão legal, que (i) toda pessoa, física ou jurídica, que contribuir com a degradação ambiental, ainda que de forma indireta, responderá pela reparação dos danos causados (art. 3º, IV, da Lei 6.938/81); e (ii) a responsabilidade ambiental tem natureza objetiva, de modo que independe da prova do elemento culpa (art. 14, §1º da Lei 6.938/81).

Como não existe nenhuma lei que trate especificamente sobre a responsabilidade ambiental do financiador, a definição dessa questão fica a cargo da doutrina e da jurisprudência, que explicitarão em que medida a instituição financeira concedente do crédito para o poluidor direto deverá restaurar os danos ambientais causados por este último.

Embora existam entendimentos dissonantes em alguns Tribunais ao redor do país, prevalece no Superior Tribunal de Justiça a posição de que se for verificado o nexo de causalidade entre a concessão do crédito e a atividade poluente, o financiador poderá ser responsabilizado pelo dano ambiental causado pelo financiado. Em outras palavras, se o agente poluidor (poluidor direto) degradou o meio ambiente única e exclusivamente porque recebeu crédito para tanto (isto é, sem o crédito não haveria dano ambiental), haverá a responsabilidade da instituição financeira.

Esse posicionamento se encontra encartado no icônico e paradigmático recurso especial 650.728/SC, em que o Superior Tribunal de Justiça reconheceu basicamente que “para o fim de apuração do nexo de causalidade no dano ambiental, equiparam-se: quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem deixa fazer, quem não se importa que façam, quem financia para que façam, e quem se beneficia quando outros fazem” (destacou-se). Diante disso, “constatado o nexo causal entre a ação e a omissão das recorrentes com o dano ambiental em questão, surge, objetivamente, o dever de promover a recuperação da área afetada e indenizar eventuais danos remanescentes” (REsp 650.728/SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, 2ª Turma. j. 23/10/2007).

A doutrina majoritária, como visto neste artigo, igualmente perfilha deste posicionamento. Havendo uma exata correlação entre o dinheiro injetado na atividade ou empreendimento e o dano decorrente de sua aplicação, o financiador será responsabilizado pelos danos ambientais gerados pelo financiado.

Portanto, embora não exista legislação específica a respeito da responsabilidade ambiental do financiador, entende-se majoritariamente no Brasil, tanto pela doutrina como pela jurisprudência — especialmente do Superior Tribunal de Justiça —, que tal controvérsia será dirimida no nexo de causalidade: se existir relação de causa e efeito entre o financiamento e o dano ambiental, o financiador poderá ser responsabilizado a reparar os danos promovidos pelo financiado. Contrario sensu, isto é, inexistindo tal nexo de causalidade, o financiador acaba por se eximir de responsabilidade ambiental.

BIBLIOGRAFIA

STEIGLEDER, Annelise Monteiro, Responsabilidade civil ambiental: as dimensões do dano ambiental no direito brasileiro, Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2004.

BENJAMIM, Antônio Herman, Responsabilidade civil pelo dano ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, ano 3, nº 9.

GRIZZI, Ana Lucia ESTEVES, Responsabilidade Civil Ambiental dos Financiadores. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.

RESURREIÇÃO, Mauricio Gaspari. Da co-responsabilidade civil dos bancos por danos ambientais. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 11, n. 1228, 11 nov. 2006. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/9142>. Acesso em: 27 ago. 2018

MACHADO, Paulo Affonso Leme, Direito ambiental brasileiro, 8ª ed., São Paulo, Malheiros, 2000.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.