É um dos mais importantes instrumentos da gestão ambiental. Possui natureza técnica posto que avalie os impactos que certo empreendimento poderá causar em determinado território, conforme seu porte e suas características, usando como parâmetro as varias ciências que oferecem suporte técnica ao direito ambiental.
Constitui um tipo de processo administrativo submetido ao regime jurídico de direito público. A atividade econômica e a proteção ambiental não são conceitos antagônicos [1] .
Muito pelo contrário, posto que a atividade econômica desenvolvida de forma a assegurar sustentabilidade, cumpre fielmente à função social da empresa e da propriedade.
O licenciamento ambiental é instrumento de análise dos empreendimentos e atividades que potencial ou efetivamente degradadoras e poluidoras à luz da necessária proteção ambiental de acordo com a lei
Foi na preocupação de priorizar a proteção ambiental que a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio/92) introduziu o princípio da precaução (princípio 15).
Precaução é cuidado e, está ligado aos conceitos de afastamento de perigo e segurança das gerações futuras, como também de sustentabilidade ambiental das atividades humanas.
O princípio da precaução é a tradução da busca da proteção da existência humana, seja pela proteção de seu ambiente como pelo asseguramento da integridade da vida humana.
A partir desta premissa, deve-se também considerar não só o risco eminente de certa atividade, como também os riscos futuros decorrentes de empreendimentos humanos.
A precaução implica numa atitude antecipatória à ocorrência do dano ambiental, o que garante maior eficácia das medidas ambientais selecionadas.
A precaução age no presente para não se ter que chorar e lastimar no futuro. Evita-se assim positivamente o dano ambiental através da prevenção [2] no tempo certo.
Cumpre sublinhar que o licenciamento não visa inviabilizar a implantação de um empreendimento. Sua função precípua, portanto, é a de buscar todos os meios possíveis para essa implantação, a menos que os ricos de dano evidenciem a falta de segurança quanto aos efeitos desse empreendimento no futuro.
Surgiu a figura de licenciamento na Lei 6.803 de 02/07/1980 que detalhou o processo administrativo. Sua conceituação veio logo no bojo do primeiro artigo da Resolução CONAMA nº 237 de 19/12/1997.
O licenciamento ambiental decorre do exercício do poder de polícia, fundamentado nos princípios da prevenção e da supremacia do interesse público sobre o particular. É mecanismo de controle e restrição da atividade humana e tem por fim impedir o dano ambiental.
Os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente [3] são a preservação, a melhoria e a recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, com a finalidade de assegurar condições ao desenvolvimento socioeconômico, à segurança e à proteção da dignidade da vida humana.
Trata-se de compatibilizar o desenvolvimento econômico e social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; e estabelecer critérios e padrões de qualidade ambiental e normas relativas ao uso e manejo dos recursos naturais.
Tais dispositivos traduzem a ideia, entre outros princípios formadores do direito ambiental, do desenvolvimento sustentável [4] , cabendo um necessário procedimento no âmbito do Sistema Nacional de Meio Ambiente [5] , para verificar seu efetivo cumprimento, com base das normas, critérios e padrões ambientais em vigor, para cada atividade ou empreendimento realizado. É nesse campo em que atua o licenciamento ambiental.
O procedimento do licenciamento ambiental obedecerá as seguintes etapas: a) definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, de documentos, projetos e estudos ambientais necessários ao início do procedimento, correspondente à licença a ser requerida; b) requerimento de licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes dando a devida publicidade; c) análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA; d) solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão competente, integrante do SISNAMA uma única vez em decorrência da análise de documentos, projetos, estudos [6] , laudos e, etc; e) audiência pública quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente; f) solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente; g) emissão de parecer técnico conclusivo e quando couber, parecer jurídico; h) deferimento ou indeferimento do pedido de licença dando-se a devida publicidade.
O termo “licença ambiental” utilizado pela legislação vigente está longe de ser pacífico [7] o entendimento desse instituto, como termo sob o enfoque do direito administrativo.
Dispõe o art. 4º, II da Resolução CONAMA 237/97 que a licença ambiental consiste em: ato administrativo pelo o órgão ambiental competente que estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física [8] ou jurídica para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetivos ou parcialmente poluidores ou aqueles que, sob qualquer forma possam causar degradação ambiental.
Já o doutrinador Hely Lopes Meirelles, “licença é ato administrativo vinculado e definitivo, pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como por exemplo, o exercício de uma profissão, [ou] a construção de um edifício em terreno próprio”.
A licença resulta de um direito subjetivo do interessado, razão pela qual não poderá a Administração Pública negá-la quando o requerente preencha todos os requisitos legais para sua obtenção e, uma vez expedida, traz a presunção de ser definitiva.
Sua invalidação só pode ocorrer por ilegalidade na expedição de alvará [9] , por descumprimento do titular na execução da atividade ou por interesse público superveniente, caso em que se impõe a respectiva indenização.
Infelizmente, no entanto, a norma jurídica ambiental se apresenta de forma clara e objetiva (e precisa). Vários textos legais atribuem à autoridade pública o poder de definir, no caso concreto, algumas exigências referentes ao licenciamento.
Não basta a observância de padrões fixados na norma ambiental, mas requer também uma verificação muito mais aprofundada sobre o caso concreto em particular.
A própria Resolução CONAMA 237/97 revela tal possibilidade explicitamente em seu art. 12.
As ciências ambientais [10] são recentes, assim como as normas jurídicas destinadas à proteção do meio ambiente. A cada momento é possível descobrir novas tecnologias, assim como efeitos da atividade humana sobre o ambiente.
Esse dinamismo exige, além do cumprimento das normas jurídicas, uma atuação normativa dos órgãos e entidades responsáveis pelo controle ambiental nos processos de licenciamento, caso a caso.
É a discricionariedade técnica que é benéfica posto que vise à proteção ambiental, porém pode também gerar insegurança jurídica ao empreendedor que poderia ficar à mercê de um técnico que poderia ser mais ou menos radical no sentido de dar proteção ao meio ambiente.
A rigor o licenciamento ambiental está adstrito às regras previstas na Lei 9.784/99 que regula todo o processo administrativo no âmbito da Administração Federal. Prevê o seu art. 50 que todos os atos administrativos devem ser motivados.
Não há de se cogitar, portanto, no caso das licenças ambientais, em atos essencialmente vinculados [11] , por serem da categoria das licenças, mas em atos que podem ser vinculados, se todos os parâmetros a serem considerados constarem objetivamente das normas.
Podem, no entanto, ser discricionários, se a própria norma estatuir a possibilidade de escolha, pelo administrador, dentre as alternativas legalmente fixadas.
Assim, não se trata de licença, mas sim de mera autorização que é ato administrativo discricionário e precário e pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviços ou utilização de bens particulares ou públicos, d seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona á aquiescência da Administração, tais como o uso especial de bem público, o porte de arma, o trânsito por determinados locais e, etc.
Na autorização diversamente da licença e admissão em que, satisfeitas as prescrições legais, fica a Administração obrigada a licenciar ou a admitir.
Lembremos que não há direito adquirido de poluir ou degradar o meio ambiente. A autorização é ato unilateral pelo qual a Administração discricionariamente faculta o exercício de atividade material tendo como regra, o caráter precário.
Recordando em tempo que discricionariedade é liberdade dentro da lei, nos estreitos limites do direito positivo apesar de haver relativa margem de liberdade de avaliação ou decisão segundo os critérios de conveniência e oportunidade formulados.
Frise-se que o bem diferencia a autorização da licença é o caráter vinculado desta última, em que se reconhece o direito preexistente, apesar, de existência formal e sujeito a indenização, se for revogado.
Por outro lado, a autorização não se refere a um direito preexistente, mas a um interesse que, uma vez objeto de autorização passa a constituir um direito por força tão somente de ato administrativo e restrito aos limites impostos.
Existindo a possibilidade de discricionariedade no ato de concessão da licença ambiental pode ocorrer a negociação entre a autoridade competente e o empreendedor, pois o licenciamento se dá no âmbito da gestão ambiental e o órgão licenciador que pode fazer exigências adicionais, visando a melhor compatibilização do empreendimento com os planos e programas em vigor, no que se refere à proteção ambiental.
A eventual suspensão [12] ou mesmo cancelamento [13] da licença ambiental expedida ocorrerá durante sua vigência. Enquanto que a modificação dos condicionantes e das medidas de controle e adequação não pode ocorrer durante a vigência de uma licença.
As medidas de controle e adequação constituem, em verdade, condicionantes para a obtenção, ou renovação de uma licença. Tais medidas podem criar obrigações de cunho socioeconômico.
Não se pode cogitar em direito subjetivo logo a licença não pode gerar direito adquirido. Portanto, é precária, não porque possa ser anulada a qualquer tempo, pela simples vontade do administrador, ainda que estando conforme as normas jurídicas podem causar danos, o que licenciamento ambiental busca justamente evitar.
Concluímos então que a licença ambiental é ato administrativo mais próximo da autorização que a licença. Pelas próprias características do direito ambiental, essa figura não se enquadra perfeitamente nos institutos tradicionais do Direito Administrativo (que, aliás, são anteriores aos do direito ambiental).
Daí, a necessidade de compreender a licença ambiental editada nos processos de licenciamento como um ato específico, posto que contenha um regime jurídico próprio.
A Lei Complementar 141/11 estabeleceu a divisão de atribuições entre a União, os Estados e Municípios com vistas a evitar a sobreposição de atos relacionados com a atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente.
As atribuições fixadas na lei complementar são passíveis de delegação de competência por convênio, desde que o ente destinatário da delegação disponha de conselho do meio ambiente e de órgão ambiental capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas, assim entendido o que possua técnicos próprios ou em consórcio devidamente habilitado e em número compatível com a demanda das ações administrativas a serem delegadas.
Referências:
GRANZEIRA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. 3ª edição. São Paulo: Editora Atlas, 2014.
MENDES, João Tiago Freitas. A revogação da licença ambiental com fundamento em evolução tecnológica, julho de 2013). Disponível em: ( http://www.icjp.pt/sites/default/files/papers/direito_do_ambiente_joao_freitas_mendes.pdf ,Acesso em 20/05/2014.).
OLIVEIRA, Antônio Inagê de Assis. O Licenciamento Ambiental. São Paulo: Ed. Iglu, 1999.
[1] A sustentabilidade empresarial representa um conjunto de ações que uma empresa toma, visando o respeito ao meio ambiente e o desenvolvimento sustentável da sociedade. Logo, para que uma empresa seja considerada como sustentável ambientalmente e socialmente, esta deverá adotar atitudes éticas bem como adotar práticas que estimulem seu crescimento econômico sem agredir o meio ambiente e também colaborar para o desenvolvimento da sociedade. Podemos enumerar várias vantagens das práticas empresariais sustentáveis: melhoria da imagem empresarial junto aos consumidores e a comunidade em geral; economia com redução de custos de produção. Bem como o estímulo a reciclagem, reutilização da água, reaproveitamento de sobras e de matéria-prima e medidas de economia de energia elétrica; satisfação dos funcionários e demais colaboradores. Afinal de contas, os empresários naturalmente possuem filhos e netos que viverão num futuro melhor ou pior dependendo do que seja feito na atualidade; valorização das ações em bolsas de valores. Cada vez mais, os investidores têm procurado dar mais atenção para a compra de ações de empresas sustentáveis e social e ambientalmente.
[2] Ao lado do princípio da prevenção existe o chamado princípio da precaução e alguns estudiosos pensam que é a mesma coisa, mas não é. Muita atenção para esse detalhe. O que chamamos atenção aqui é o princípio da prevenção, que norteia quase todo o direito ambiental. Todo o direito ambiental é calcado nesta filosofia: vamos evitar o dano. O princípio da prevenção, sem dúvida alguma, é um dos mais significativos. Agora, o princípio da precaução, ele até pega o norte do princípio da prevenção. O princípio da precaução também ganhou muita força com a Declaração da Rio 92. A Declaração da Rio 92, no princípio nº 15, criou o princípio da precaução ou o institucionalizou.
[3] A Política Nacional do Meio Ambiente prevista pela Lei 6.938/81 que dispõe sobre os fins e mecanismos de formação e aplicação, e dá outras providências. Representando a mais relevante norma ambiental depois da Constituição Federal de 1988, pela qual foi recepcionada, visto que traçou toda a sistemática das políticas públicas brasileiras para o meio ambiente. Prevê expressamente o art. 4º – A Política Nacional do Meio Ambiente visará: I – à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; II – à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios; III – ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais; IV – ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnológicas nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais; V – à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico; VI – à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propicio à vida; VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
Tanto o objetivo geral quanto os objetivos específicos conduzem à concepção de que a Política Nacional do Meio Ambiente, ao tentar harmonizar a defesa do meio ambiente com o desenvolvimento econômico e com a justiça social, tem como primeira finalidade maior a promoção do desenvolvimento sustentável e como última finalidade maior a efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana.
[4] O conceito jurídico positivado de desenvolvimento sustentável pode ser extraído de três artigos, a saber: o art. 2º, art. 4º e o art. 9º da Lei da Política Nacional de Meio ambiente. E também se encontra numa lei importantíssima sobre as unidades de conservação que traz diversas novidades para o direito ambiental, que é a lei 9.985/00. O art. 2º traz diversos conceitos. Sendo um dos mais extensos em termo de conceituação. Enfim: “Uso sustentável: exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável.”.
[5] O SISNAMA é um sistema que congrega órgãos públicos das esferas federal, estadual e municipal, incluindo o Distrito Federal, da seguinte forma:
O Conselho de Governo é o órgão superior do SISNAMA e o responsável por assessorar o Presidente da República na formulação de diretrizes para a Política Nacional de Meio Ambiente; CONAMA, ou Conselho Nacional de Meio Ambiente, é o órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA que estabelece parâmetros federais (normas, resoluções e padrões) a serem obedecidos pelos Estados; Ministério do Meio Ambiente (MMA) é o órgão responsável pelo planejamento, coordenação, controle e supervisão da Política Nacional de Meio Ambiente; Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) é o órgão executor, responsável por formular, coordenar, fiscalizar, executar e fazer executar a Política Nacional de Meio Ambiente sob os auspícios do MMA; Os Órgãos Seccionais são as entidades de cada Estado da Federação responsáveis por executar programas e projetos de controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras; E, por fim, os órgãos locais, ou municipais, que são os responsáveis por atividades de controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras.
[6] Estudos Ambientais: “são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.”.
[7] Há uma crítica até acertada quanto ao nome licença prévia. Toda licença é prévia. Então, não teria porque chamá-la de licença prévia. Licença, obviamente, é antes de se fazer qualquer atividade. Licença prévia já é por si só uma redundância. Mas é um nome que a própria legislação utiliza. Esta, na verdade existe, no primeiro passo. Se desejo realizar um empreendimento então me dirijo ao órgão ambiental competente e solicito. Normalmente, essa licença prévia, se pede a feitura de estudos ambientais para a liberação da atividade. A licença prévia fica condicionada a entrega de estudos ambientais, os mais famosos: o EIA – estudo de impacto ambiental e o RIMA – relatório de impacto ambiental, para a sua aprovação. É um passo preliminar, logo no início do procedimento.
[8] E não é apenas a novidade da pessoa física. Insistimos que o texto constitucional vigente traz a teoria objetiva no art. 37, § 6º para as pessoas jurídicas. Então, a lei ambiental já está estendendo a teoria objetiva também a pessoa física. Quando o art. 37, § 6º da CF/1988 traz a pessoa jurídica de direito privado para a teoria objetiva, ela traz apenas as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público. Esse conceito de poluidor no inciso IV do art. 3º da Lei 6.938/81 traz também as pessoas jurídicas de direito privado, mas não faz menção a que atividade ela faz, o que permite também a estender a pessoa jurídica de direito privado prestadora de atividade econômica, que obviamente deve ser uma causadora de dano ambiental maior.
[9] O alvará é o termo genérico, que se divide em alvará de licença e alvará de autorização. A diferença crucial entre licença e autorização é bastante grande e radical. O alvará de licença é um ato vinculado e o alvará de autorização é um ato discricionário. Só aí você já tem com certeza uma total diferença entre esses atos. Por ser um ato vinculado, a licença é um ato declaratório. Porque quando temos um ato vinculado, a lei define tudo que o empreendedor tem que fazer para ter direito a licença. Então, na verdade, quando eu pretendo uma licença, eu primeiro cumpro os requisitos da lei e o administrador vem e declara, porque cumpri os requisitos da lei. A licença, na regra geral, não cria o direito, ela reconhece um direito preexistente, direito que nasce quando eu cumpro os requisitos da lei, porque eu estou diante um ato vinculado. Ex.: Se eu quero uma licença para construir (direito urbanístico) eu vou ao Código de Obras, Plano Diretor e, tenho que cumprir todos os requisitos legais e tenho direito a licença porque é um ato vinculado. O alvará de licença, portanto, é permanente. O alvará de licença, regra geral, por ser vinculado, não pode ser revogado. Porque não teve juízo de valor na feitura, é um ato vinculado. Não pode haver juízo de valor na hora da desconstituição. Por isso que o alvará de licença gera direito adquirido, é um ato permanente. É exatamente isso, pois o direito nasce quando se cumpre os requisitos legais e não quando o administrador achar conveniente e oportuno. Portanto, não existe em um ato vinculado.
[10] As ciências do ambiente é ramo multidisciplinar de ciências que se preocupa nos problemas ambientais, no sentido de sua interpretação, compreensão, atuação e modelização, através de abordagem científica e integrada nos sistemas ambientais. Há uma publicação acadêmica muito prestigiada como a Revista Brasileira de Ciências Ambientais publicada pelo ICTR – Instituto de Ciência e Tecnologia em Resíduos e Desenvolvimento Sustentável e do e do CEPEMA- Centro de Capacitação e Pesquisa em Meio Ambiente. Visite o site: http://www.rbciamb.com.br/.
[11] É importante que se chegue ao um consenso sobre sua natureza jurídica, há quem acredite tratar-se de um ato administrativo apenas com valor de autorização, outros doutrinadores defendem a ideia de tratar-se de licença, ocorre que estes são atos administrativos distintos, e que possuem suas particularidades e que por isso afeta consideravelmente a concretização da licença ambiental. Respeitadas doutrinadores tradicionais persistem no conceito de ato administrativo vinculado, significaria que não poderia ser negado ao empreendedor que comprove estarem presentes os pressupostos legais de admissibilidade para o desenvolvimento da atividade desejada, ao passo que não poderá ser concedida caso não existam essas condições.
[12] Cogita-se sobre a responsabilidade do Poder Público com o empreendedor no que se refere ao procedimento do licenciamento, entretanto, abaixo pertinente do doutrinador Antônio Inagê: “Na verdade, o licenciamento ambiental foi concebido e deve ser entendido como se fosse um compromisso estabelecido entre o empreendedor e o Poder Público. De um lado, o empresário se compromete a implantar e operar a atividade segundo as condicionantes constantes dos alvarás de licença recebidos e, de outro lado, o Poder Público lhe garante que durante o prazo de vigência da licença, obedecidas suas condicionantes, em circunstâncias normais, nada mais lhe será exigido a título de proteção ambiental.” (In: OLIVEIRA, Antônio Inagê de Assis. O Licenciamento Ambiental. São Paulo: Ed. Iglu, 1999, p.47).
[13] Vasco Pereira da Silva distingue dois fundamentos possíveis da revogação da licença ambiental: a) alterações tecnológicas; b) mudança de parâmetros decisórios. O que se pretende nesta sede é assinalar a especificidade do primeiro grupo de fundamentos, que vai directo ao coração (da protecção) do bem.
Ambiente. Mas irá a Direito? Isto é: fará sentido distinguir a) e b) Até que ponto ? Eis a questão. (In: MENDES, João Tiago Freitas. A revogação da licença ambiental com fundamento em evolução tecnológica, julho de 2013). Disponível em: http://www.icjp.pt/sites/default/files/papers/direito_do_ambiente_joao_freitas_mendes.pdf , p.3