EXMO. SR. DR. JUIZ DA ….. VARA DA JUSTIÇA FEDERAL DE …., SEÇÃO JUDICIÁRIA DO ….
O Ministério Público Federal, por seu representante nomeado na forma da lei, o Procurador da República signatário, com base no anexo procedimento administrativo e com fundamento no art. 129, III, da Constituição Federal, no art. 6, XIV, da Lei Complementar n.º 75/93, vem, à presença de Vossa Excelência, propor
AÇÃO DE RESPONSABILIDADE POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
em face de
….., brasileiro (a), (estado civil), profissional da área de ….., portador (a) do CIRG n.º ….. e do CPF n.º ….., residente e domiciliado (a) na Rua ….., n.º ….., Bairro ….., Cidade ….., Estado ….. e ….., brasileiro (a), (estado civil), profissional da área de ….., portador (a) do CIRG n.º ….. e do CPF n.º ….., residente e domiciliado (a) na Rua ….., n.º ….., Bairro ….., Cidade ….., Estado ….., pelos motivos de fato e de direito a seguir aduzidos.
PRELIMINARMENTE
1. DO CABIMENTO DA AÇÃO
A vigente Constituição da República tornou cogente a repressão de condutas que, ao lidar com a coisa pública, constituam atos de improbidade administrativa, fazendo com que § 4º do seu art. 37 contenha o seguinte mandamento:
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Do mesmo modo a vigente Carta Magna incumbe o Ministério Público do exercício da função institucional de promover o Inquérito civil (art. 129, III, CF) e confere-lhe legitimidade para promover a ação civil competente para punir os agentes de atos que importem em improbidade administrativa (arts. 14 e ss. da Lei n.º 8.429/92), com a disciplina pormenorizada da atuação deste órgão para dar cumprimento àqueles mandamentos constitucional e legal (Lei Complementar n.º 75/93).
A Lei n.º 8.429/92 regulamenta o citado dispositivo constitucional, bem como o art. 15, inciso V, também da Constituição Federal, estabelecendo disciplinamento legal aos atos de improbidade administrativa praticados por qualquer agente público.
2. DA LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
A Lei n.º 8.429/92, que deu disciplina à matéria, estendeu essa legitimidade ao Ministério Público, por força do disposto no art. 129, III, da Constituição Federal, que o incumbiu da defesa do patrimônio público.
Tratando-se de norma processual, a sua aplicação é imediata, conforme jurisprudência e doutrina uníssonas.
E, em adendo ao entendimento aqui esposado, a jurisprudência recente do Superior Tribunal de Justiça é no seguinte sentido:
“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO. DANO AO PATRIMÔNIO DE UM ÓRGÃO ESTADUAL. MALSERVAÇÃO DE VERBA. LEGITIMIDADE.
1. O Ministério Público é parte legítima para propor Ação Civil Pública contendo pretensão do erário público ser ressarcido por danos sofridos pela malservação de verbas destinadas a atendimento de necessidades da sociedade.
2. Interpretação das Leis de nºs 7.347/85, art. 1º, IV, 8.078/90, art. 110; 8.429/92, art. 5º e 17, e Lei nº 8.625/93 (LONMP), art. 25, IV, “b”.
3. Evidencia-se que a sistemática adotada pelos diplomas legais supramencionados compreende permissibilidade para o Ministério Público agir no sentido de proteger o patrimônio público. Essa função, além de se apresentar prevista na Carta Magna, figura, de modo expressivo, nos dispositivos infraconstitucionais quando faz referência a outros interesses difusos ou coletivos que o Ministério Público deve proteger.
4. Recurso provido.” (RE nº 132.106/MG, rel. Min. José Delgado, DJU 1 de 16.03.98, p. 20)
“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE.
1. O Ministério Público tem legitimidade ativa para promover Ação Civil Pública com a pretensão de exigir devolução de remuneração a maior recebida por vice-prefeito, conforme decisão do Tribunal de Contas.
2. Após vigência da CF/88 foi ampliada a legitimidade ativa do Ministério Público para propor, Ação Civil Pública, especialmente, na defesa dos interesses coletivos, presentes em tal concepção de modo inequívoco, o de se zelar pela integridade do patrimônio estatal.
3. Inteligência do art. 1º, da Lei nº 7.347/85, fazendo-se aplicação do comando posto no art. 129, III, da CF/88.
4. Precedentes: Resp. nº 61.148/SP (Rel. Min. Adhemar Maciel, DJU de 04.12. 95, pg. 42.148) e AI nº 97.838/GO (Rel. Min. Pádua Ribeiro, DJU de 28.03.96, pg. 9.234).
5. Recurso provido para se afastar a extinção do processo.” (RE nº 142.699/MG, rel. Min. José Delgado, DJU 1 de 16.03.98, p. 26)
“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE. PATRIMÔNIO PÚBLICO.
1. O Ministério Público tem legitimidade para, via Ação Civil Pública, buscar o ressarcimento para os cofres públicos municipais de quantias recebidas de modo indevido pelo Prefeito Municipal.
2. Em tais casos, além do interesse individual da Fazenda Pública Municipal há o interesse da coletividade, que tem o direito a que o dinheiro público seja usado legalmente.
3. Não é o Município litisconsorte necessário em ação civil pública que tem por objeto o definido no item anterior. Não é de se aplicar o art. 47, parágrafo único, do CPC.
4. Não é inepta petição inicial que contém todos os pressupostos específicos para o seu curso em juízo e possibilita, com facilidade a defesa da parte promovida.
5. Recurso especial improvido.” (RE nº 123.672/SP, rel. Min. José Delgado, DJU 1 de 16.03.98, p. 42)
De igual maneira a Lei Complementar n.º 75/93, Lei Orgânica do Ministério Público da União, atribui ao Ministério Público Federal a propositura de ações que tenham por objeto a probidade administrativa (art. 6º, XIV, f).
DO MÉRITO
DOS FATOS
Nos autos dos Processos Disciplinares n.º ……….. e …………… (em anexo) oriundos do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, constatou a Procuradoria Federal , em bem elaborado Parecer, aprovado pela Procuradoria Regional e Superintendente do …………., indícios e provas de irregularidades, onde ficou apurado a responsabilidade dos servidores ……………. e …………., respectivamente, administrador e engenheiro civil dos quadros do …………, por fatos ocorridos no Projeto de ………… no município de …………
Cópia dos autos foram então remetidos a esta Procuradoria da República pelo ………. para a então averiguação das irregularidades apresentadas.
Em análise dos referidos processos, o “Parquet” verificou que versavam sobre a apuração de irregularidades ocorridas por ocasião da construção das habitações do Projeto de………………
Consta que, em ………. foi expedido Decreto de desapropriação de imóvel conhecido como…………. para fins de Reforma Agrária. Na área desapropriada, fora programada a instalação do Projeto de …………. com o intuito promover a construção de 40 habitações para agricultores e famílias residentes nos arredores da região.
Em ……….., fora concedido o crédito de R$ …………. para a construção das casas, ficando a cargo de uma comissão de assentados o ônus de promover a compra dos materiais, bem como a contração dos serviços de construção das obras.
Conforme os rigores da lei, mais especificamente o art. 22, §7º, II, d , do Regimento Interno do ………….., aprovado pela Portaria nº 812, de 16 de dezembro de 1993, e o Item 3.2.3 , da Instrução Normativa 19, de 10 de setembro de 1997, todo o processo de implementação do projeto seria feito pelos assentados com o auxílio técnico do ………….., mormente no que tange aos conhecimentos específicos de engenharia civil.
Todavia, as obras foram iniciadas em ……… pelos próprios assentados sem qualquer interferência da Divisão de Assentamento do INCRA, órgão responsável pelo auxílio e assistência técnica.
Nos autos dos processos disciplinar, consta vasta documentação comprovando que o chefe da citada divisão do INCRA, ora réu …………….., mesmo ciente do andamento das obras, não adotou as providências necessárias para prestação da assistência exigida na lei.
Destarte, foram necessários apenas dois anos do término das construções para que os efeitos da negligência do INCRA viessem à tona. Em ………….., os assentados informaram à Superintendência Regional que as casas construídas encontravam-se completamente danificadas, repletas de “trincas” e “rachaduras” nas paredes. Nenhuma das moradias ficou imune aos efeitos da má engenharia, o que, segundo perícia do próprio INCRA, gerava a necessidade de completa demolição das mesmas.
Em extenso relatório pericial, o Engenheiro do INCRA, Dr…………., afirmou que a geologia da região exigia cuidados especiais quando da fundação das casas. O solo encontrado era do tipo expansivo e, portanto, suscetível a variações. Não foram feitos pilares de fundação, cintas, vigas.
A localização de algumas residências era inapropriada, nomeado pelo perito como zona “coletora de águas”. O material utilizado também não seguiu os critérios científicos, nem as fundações, escavações. Enfim, a casas foram construídas ao arrepio dos mais basilares princípios de engenharia, fato inaceitável para um projeto de assentamento que depende de acompanhamento público.
Não resta dúvida, como mesmo concluiu o perito, de que o acompanhamento de profissional do INCRA teria evitado a deterioração das casas. Nos exatos termos do Laudo Pericial:
“Evidencia-se que não houve acompanhamento mais efetivo dos serviços de execução das casas de assentamentos, pelo corpo técnicos do Órgão repassador de recursos para execução dos serviços em epígrafe, visando observância às normas pertinentes para tal. Caso houvesse o devido acompanhamento, problemas como os que verificamos teriam sido amortizados.”
Assim diante desses malfadados acontecimentos, o INCRA procedeu à concessão de Crédito de Habitação Complementar no total de R$ ………. para que as casas fossem reconstruídas. Basicamente, o trabalho de reforço de estrutura das moradias consistiu na implantação de pilares de fundação, cintas e vigas.
O Engenheiro ……………., também réu nessa demanda civil pública, ficou responsável pela reconstrução das casas, tendo sido incumbido de realizar o trabalho que outrora fora olvidado pelo INCRA.
Entretanto, mais uma vez, o técnico do INCRA agiu negligentemente e a reconstrução das casas fugiu novamente aos rigores técnicos exigidos. O Laudo Pericial detectou a presença de armaduras expostas sujeitas à oxidação. O concreto e as estruturas utilizados não foram adequados. Enfim, houve nova omissão do INCRA no que tange ao efetivo acompanhamento das obras.
Assim, é em face dos atos de improbidade por omissão de servidores do INCRA que se ajuíza a presente ação de improbidade para que os réus suportem o ônus legais decorrentes de suas irregulares condutas.
DO DIREITO
A ocorrência de improbidade administrativa não se restringe às hipóteses de prejuízo ao erário. A lei 8.429/92 divide as hipóteses de improbidade administrativa, que podem ser causadas por : (A) atos que importam enriquecimento ilícito, (B) atos que causam prejuízo ao erário, e (C) atos que atentam contra os princípios da Administração Pública. As hipóteses estão previstas, respectivamente, nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92.
A Lei de Improbidade esclarece em seu artigo 21, I que ” a aplicação das sanções previstas nesta lei independe: I- da efetiva ocorrência do dano ao patrimônio público; (…)”(destacamos).
Consoante ensinamento de DI PIETRO, tem-se o seguinte sobre a aplicação do artigo:
“(…) as sanções podem ser aplicadas mesmo que não ocorra dano ao patrimônio econômico. É exatamente o que ocorre ou pode ocorrer com os atos de improbidade previstos no artigo 11, por atentado aos princípio da Administração Pública. A autoridade pode , por exemplo, praticar ato visando fim proibido em lei ou diverso daquele previsto na regra de competência (inciso I do art. 11); esse ato pode não resultar em qualquer prejuízo para o patrimônio público, mas ainda assim constituir ato de improbidade, porque fere o patrimônio moral da instituição, que abrange as idéias de honestidade, boa-fé, lealdade, imparcialidade(…)”³ .
As peças informativas enviadas pelo INCRA, sendo claras o bastante para o oferecimento da AÇÃO, permitem divisar e definir os atos de improbidades cometidos pelos ora requeridos.
Suas condutas, apesar de não previstas expressamente na Lei 8.429/92 como ato de improbidade, caracterizam manifesto afronta aos princípios norteadores da Administração Pública. O desrespeito ao princípio da legalidade, da lealdade, por si só, caracteriza a improbidade dos réus.
O art. 11, do diploma legal referido, que prevê os atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública, não é exaustivo. As condutas ali dispostas são meramente exemplificativas. Assim, sem embargo das condutas elencadas, qualquer outra atentatória aos princípios da Administração Pública pode constituir-se em ato de improbidade.
Fosse taxativo o dispositivo, o legislador não teria utilizado o vocábulo notadamente, no caput, para abrir os incisos.
Assim, em que pese não estar expressamente prevista a conduta “omissão em cumprimento do dever”, ainda sim ela é ato de improbidade da Lei 8.429/92, em face de atentar contra princípios da Administração Pública.
No caso sub examine, o réu JOSÉ ACÁCIO MOURÃO DE OLIVEIRA era o chefe da Divisão de Assentamentos do INCRA/CE na época da concessão do primeiro Crédito Habitação. Segundo ficou demonstrado por diversos depoimentos, o servidor fora alertado da necessidade de acompanhamento das obras, mas omitiu-se e foi lacônico em vários momentos.
Além disso, independente de qualquer advertência, já era seu dever legal o acompanhamento das obras, in verbis:
“Art. 22. As Superintendências Regionais SR(00), órgãos descentralizados, competem coordenar e executar, na sua área de atuação, as atividades homólogas às dos órgãos seccionais e específicos, bem assim aquelas relacionadas a planejamento, programação, orçamento, informática e modernização administrativa.(…)
§7º – As Divisões e aos Grupamentos de Assentamentos SR(00/Z) competem coordenar e executar as atividades de assentamento das famílias e de promoção de acesso à terra, compreendendo, inclusive, implantação, desenvolvimento, consolidação e emancipação de projetos de colonização e reforma agrária: (…)
II – As seções e aos Grupos de Apoio ao Desenvolvimento competem: (…)
d) elaborar os projetos de engenharia, bem como acompanhar, fiscalizar, controlar sua execução.”
(Art. 22, §7º, II, d, do Regimento Interno do INCRA, aprovado pela Portaria nº 812, de 16 de dezembro de 1993)
“3.2.3 – O Crédito Habitação, quando sua aplicação for de forma coletiva, será concedido em única parcela e será implementado através de cooperativas, associações ou grupos organizados e majoritários de assentados, assessorados por técnicos do INCRA e da Assistência Técnica.”
(Item 3.2.3, da Instrução Normativa 19, de 10 de setembro de 1997)
Como foi negligente, restou incurso nos arts. 116, I, III e 17, XV, todos da Lei 8.112/90:
“Art. 116. São deveres do servidor:
I – exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;
(…)
III – observar as normas legais e regulamentares;”
“Art. 117. Ao servidor é proibido:
(…)
XV – proceder de forma desidiosa;”
Assim, sua conduta foi contrária aos princípios básicos da administração, pois descumpriu deveres legais expressos e incidiu em penalidades da lei de regência dos servidores federais.
Conforme ficou acima demonstrado, seu ato de improbidade insere-se no art. 11, da Lei 8.429/92, que assim dispõe:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente”:
A conduta do réu ………………., engenheiro responsável pelo auxílio técnico na fase de Crédito Complementar, foi semelhante à conduta do outro réu acima referido. Desta vez, o servidor, mesmo sabendo de todo o problema inicial causado pela falta de acompanhamento técnico, ainda assim não teve a prudência de acompanhar a reconstrução das casas e deixou novamente os assentados sem o auxílio necessário.
Os autos do processos disciplinares bem mostram que o engenheiro não acompanhou a obra regularmente (depoimento de vários assentados), sendo também os efeitos dessa omissão relatados em laudo pericial (estruturas sujeitas à oxidação, material de baixa qualidade e etc).
Dessa forma, nos mesmos dispositivos legais foi incurso o presente réu. Infringiu o art. 22, §7º, II, d, do Regimento Interno do INCRA, o Item 3.2.3, da Instrução Normativa/INCRA nº 19/97, os arts. 116, I, II e art. 117, XV, da Lei 8.112/90 e o art. 11, da Lei de Improbidade Administrativa.
Constatada foi a prática dos atos de improbidade pelos réus, abrindo-se espaço para a incidência das normais legais e de apenação das condutas ímprobas, como decorrência lógica do comando constitucional (artigos 37, § 4º, e 15, V), a saber, o contido na Lei n.º 8.429/92:
Art. 12. Independentemente da sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:
(…)
III – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
No caso dos autos em questão são plenamente aplicáveis aos réus, por conseguinte, as penas relacionadas a seguir:
1. Perda da função pública;
2. Suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos;
3. Pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente;
DOS PEDIDOS
Por todo o exposto, requer o Ministério Público Federal:
1. A notificação e posterior citação dos réus, no endereço indicado, a fim de, querendo, contestar a ação, sob pena de revelia;
2. A intimação do representante do INCRA, na pessoa de seu Presidente, para tomar parte na lide como LITISCONSORTE ATIVA, e/ou aditar a inicial, nos termos do art. 17, § 3º, da Lei n.º 8.429/92;
3. Seja a presente ação julgada procedente, para condenar o réu nas sanções previstas nos incisos I, II e III do art.12 da Lei n.º 8.429/92,
Requer, finalmente, a produção de provas, como a juntada posterior de documentos, a oitiva pessoa dos réus, e de testemunhas.
Dá-se à causa o valor de R$ ………
Nesses Termos,
Pede Deferimento.
[Local], [dia] de [mês] de [ano].
[Assinatura]