Informativo de Jurisprudência nº 49 do TCE/MG

Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula

Belo Horizonte | 04 a 17 de julho de 2011 | n. 49

Este Informativo, desenvolvido a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Câmaras e do Tribunal Pleno, contém resumos elaborados pela
Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula, não consistindo em repositórios oficiais da jurisprudência deste Tribunal.

SUMÁRIO

Tribunal Pleno

1) Emissão de Parecer Prévio pela Aprovação das Contas Governamentais

2) Despesas com inativos e pensionistas e implemento do limite constitucional disposto no art. 212 da CR/88

3)Revogação da suspensão da concorrência pública para contratação de obras de modernização e readequação do Estádio Independência

1ª Câmara

4) Maior oferta de outorga de concessão como único critério para julgamento das propostas ofende o princípio da modicidade tarifária

2ª Câmara

5) Suspensão de licitação da Prefeitura de Ouro Preto

Tribunal Pleno

Emissão de Parecer Prévio pela Aprovação das Contas Governamentais

Trata-se da prestação de contas anual, dos Governadores Antônio Augusto Junho Anastasia e Aécio Neves da Cunha, referentes ao exercício de 2010.
Inicialmente o relator, Cons. Sebastião Helvecio, destacou a atribuição constitucional do Tribunal de Contas atinente ao exame e a emissão do Parecer
Prévio sobre as contas de governo. Ao analisar a conjuntura econômica do Estado registrou que Minas Gerais, no exercício analisado, ampliou sua
participação no total das exportações do país e alcançou superávit de US$21,26 bilhões na Balança Comercial. Observou, entretanto, a predominância da
participação dos produtos básicos no total das exportações a partir de 2009, situação merecedora de atenção dos gestores no sentido da necessária
diversificação dos produtos que compõem a carteira de exportação, visando à redução da vulnerabilidade do Estado relativamente às condições econômicas
externas. Quanto à dívida pública, evidenciou que a dívida fundada ou consolidada, em 31.12.10, apresentou crescimento de 14,75% em relação a 2009.
Verificou que a maior parte dessa dívida diz respeito aos contratos da administração direta, em especial, uma dívida renegociada com a União e outra
com a Cemig. Recomendou a manutenção dos esforços do governo na gestão da dívida pública do Estado, objetivando reduzir seu montante, haja vista que,
em 2010, o superávit primário alcançado não foi suficiente para suplantar o serviço da dívida. Ao analisar os instrumentos de planejamento e orçamento
do governo destacou o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) e a Lei Orçamentária Anual
(LOA). Recomendou a revisão e a atualização do PMDI, explicando que ele contém as diretrizes estratégicas do Estado para o período de 2003 a 2023,
objetivando o desenvolvimento socioeconômico integrado por meio do modelo de gestão por resultados. Ao avaliar o Caderno de Indicadores/2010 e a
execução física e financeira dos programas do PPAG, asseverou que o Tribunal instituiu um novo indicador a fim de mensurar a eficiência orçamentária: o
Índice de Aproveitamento Orçamentário (IAO). Verificou que o IAO dos programas do PPAG, como um todo, indica bom aproveitamento orçamentário, mas que,
individualmente, o resultado em determinadas áreas é baixo. Isso posto, recomendou melhoria na gestão do orçamento. Quanto aos principais resultados
alcançados pelas políticas sociais do Estado em 2010, determinou a institucionalização, por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), de
demonstrativo específico que permitirá o acompanhamento bimestral do desempenho dos programas sociais e recomendou a inclusão, nesse demonstrativo, das
medidas corretivas, visando promover maior transparência e controle social das políticas públicas. Afirmou que, no exame das Contas Governamentais de
2010, o TCEMG, buscando um controle externo além do controle formal das contas, aplicou uma nova proposta metodológica para a avaliação dos resultados
e impactos das políticas públicas estaduais, a partir da estratégia de desenvolvimento delineada no PMDI e materializada por meio dos programas
constantes no PPAG e na Lei Orçamentária. Aplicando essa nova sistemática, avaliou o cumprimento das normas constitucionais e legais principalmente nos
campos da educação, saúde e segurança pública. No que tange à educação, asseverou que o Estado cumpriu a aplicação do percentual mínimo constitucional
e legal, representando 27,28% da receita líquida de impostos, e que o valor gasto com a remuneração dos profissionais do magistério da educação básica
foi superior ao percentual mínimo legal de 60%. Registrou, entretanto, a acentuada disparidade regional referente à aprendizagem e ao ensino e
enfatizou a necessidade de priorizar as ações em busca da diminuição das históricas desigualdades regionais, promovendo-se a equidade. Ao avaliar o
cenário da saúde, inferiu que foi investido o montante de R$3,65 bilhões. Nesse ponto, o relator despendeu atenção às despesas realizadas com
clientelas fechadas, para atendimento à PMMG, ao IPSEMG e ao IPSM e sugeriu a redução gradativa do cômputo dessas despesas do cálculo do percentual
mínimo de aplicação em despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS), estabelecido pela EC 29/00, devendo compreender do somatório apenas
aquelas que concorram à observância do princípio constitucional de acesso universal e igualitário à saúde, disposto no art. 196, caput, da CR/88. Com
relação à apropriação dos gastos realizados pela Copasa, a título de saneamento básico urbano, como despesas com saúde para fins do cômputo do mínimo
constitucional, asseverou que o TCEMG vem reiteradamente apontando a dissonância do procedimento com o princípio da gratuidade e com as disposições
contidas na legislação infraconstitucional, em especial a Lei 8.080/90, que limita a participação na política e na execução de ações de saneamento
básico ao campo de atuação do SUS. Ponderou que, apesar de parcela dos recursos próprios da Copasa originar-se de lucros obtidos pelo Estado, o
procedimento deve se ajustar ao disposto no art. 196 da CR/88 e à Lei 8.080/90, pois as ações de saneamento executadas devem estar integralmente
compreendidas no âmbito do SUS. Diante do exposto, determinou ao governo que apresente, no prazo de 90 dias, contados do recebimento do parecer prévio,
Plano de Ação contemplando as medidas corretivas a serem adotadas, para garantir a plena aplicação do percentual mínimo de 12% em ASPS. No que se
refere à segurança pública, verificou que mais de 90% dos recursos foram gastos com pessoal e manutenção da máquina administrativa, sendo
insignificantes os investimentos públicos em infraestrutura e compra de equipamentos, motivo pelo qual recomendou a adoção de medidas no sentido de
incrementar os investimentos. Quanto à dívida ativa, recomendou fossem empreendidos esforços na sua cobrança, tendo em vista que a efetiva arrecadação
dos tributos de competência do Estado constitui requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal. Verificou o aumento da renúncia de receitas e
determinou o registro dos recursos que não ingressaram nos cofres públicos por motivo de renúncia, possibilitando o acompanhamento da política
tributária do Estado. Quanto às despesas, asseverou que 93,63% da despesa total autorizada foram realizados, gerando economia orçamentária de R$3,134
bilhões. Constatou que os limites de gastos com pessoal, setoriais e total, exigidos pelos artigos 19 e 20 da LRF foram cumpridos. Quanto à previdência
social do servidor público, afirmou que elas apresentaram resultado deficitário e realçou que essa situação provoca impacto negativo sobre as despesas
do governo e sobre os investimentos públicos. Por fim, elaborou parecer no sentido de que as Contas Governamentais em análise estariam em condições de
serem aprovadas com ressalva, recomendações e determinações constantes do Parecer Prévio. Lembrou que a ressalva diz respeito à interpretação feita
pelo governo acerca das disposições da EC 29/00, no que se refere ao cômputo de despesas para fins de aplicação do percentual mínimo em Ações e
Serviços Públicos de Saúde. Ponderou que essa ressalva constitui apontamento a ser corrigido nos termos do Plano de Ação do Governo Estadual, que será
objeto de monitoramento pelo Tribunal; e, ainda, que a ressalva, acrescida das recomendações e determinações, indicadas no Parecer Prévio, embora não
impeçam a aprovação das contas relativas ao exercício de 2010, requerem a adoção das medidas saneadoras pertinentes. Submetido à votação, o parecer do
relator foi aprovado, mas a ressalva foi transformada em recomendação, de forma a sinalizar para o Estado que o Tribunal passará a adotar uma postura
diferenciada com relação aos gastos com a saúde (Balanço Geral do Estado, Processo n. 841.956, Rel. Cons. Sebastião Helvecio, Rev. Cons. Wanderley
Ávila, Aud. Gilberto Diniz, Proc. Sara Meinberg Schmidt de Andrade Duarte, 05.07.10).

Despesas com inativos e pensionistas e implemento do limite constitucional disposto no art. 212 da CR/88

Trata-se de consulta indagando sobre a forma correta de apuração dos percentuais de aplicação no ensino, no que se refere às despesas com servidores
inativos e pensionistas. Segundo o consulente, haveria divergências entre o Sistema Informatizado de Demonstrativos do Ensino (Side), do TCEMG – que
aceitaria a inclusão das despesas com inativos e pensionistas para cômputo do percentual constitucional mínimo de aplicação no ensino – e o Sistema de
Informação sobre os Orçamentos Públicos em Educação (Siope), do Ministério da Educação – que não permitiria a inclusão dessas despesas naquele
percentual. Inicialmente, o relator, Cons. Eduardo Carone Costa, informou que o questionamento já foi objeto de manifestação do Tribunal em diversas
consultas. Asseverouque na Consulta n. 450.921 (Rel. Cons. Simão Pedro Toledo, sessão de 17.09.97) restou aprovado, por unanimidade, que “o pessoal
inativo deve ser pago com recursos previdenciários do Município, não podendo ser incluídas essas despesas na manutenção e desenvolvimento do ensino”.
Ressalvou, no entanto, a título de esclarecimento, que o TCEMG, em decorrência da realidade fática dos órgãos jurisdicionados na área previdenciária,
permitiu, excepcionalmente que as despesas com pessoal inativo da Educação fossem computadas para efeito de implemento do limite constitucional mínimo
de aplicação a que se refere o art. 212 da CR/88, até a devida capitalização dos fundos instituídos para suportar os gastos com aposentadorias dos
servidores públicos. Aduziu que o art. 70 da Lei 9.394/96, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, estatui como de manutenção e
desenvolvimento do ensino os gastos com pessoaldestinados à “remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação”.
Explicou que a CR/88, ao tratar das espécies de contraprestações pecuniárias, utilizou expressões diferentes: para pessoal ativo foi utilizado o termo
“remuneração”, para os inativos, “provento” e para os pensionistas, “pensão”, motivo pelo qual se poderia inferir que as despesas com inativos e
pensionistas, por não constarem no rol do art. 70, não poderiam ser consideradas para apuração do percentual mínimo estabelecido no art. 212 da CR/88.
Quanto à alegada divergência entre os sistemas Side e Siope, informou que inexiste discordância entre eles, ocorrendo, apenas, maneiras distintas de
inserção de dados nos sistemas. Explicou que, no Side, os gastos relativos ao ensino são informados sinteticamente, já no Siope as despesas são
detalhadas analiticamente em nível de elemento de despesa. Tecidas tais considerações, concluiu o relator que os gastos com inativos e pensionistas não
podem ser considerados, para o fim de apuração do limite constante no art. 212 da CR/88, como despesa de manutenção e desenvolvimento do ensino, com
fulcro nos artigos 70 e 71 da Lei 9.394/96 e nos arts. 5º, I, e 6º, VII, da INTC 13/2008, que reproduz esses dispositivos legais. Além disso, registrou
que, não obstante a forma sintética de inserção de dados no sistema do TCEMG, a INTC 13/2008 não contém comando de inclusão de despesas não afetas à
manutenção e desenvolvimento do ensino entre aquelas informadas para fins de cômputo do percentual mínimo estabelecido pela Constituição da República,
observada a interpretação proferida pelo TCEMG no tocante à capitalização dos fundos instituídos para suportar as despesas com aposentadorias dos
servidores públicos. Após, acrescentou o relator que a matéria foi objeto da Consulta 713.677 (Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada, sessão de 22.04.09),
na qual manifestou concordância com a ressalva anteriormente mencionada, por visar atender a realidade fática do Estado de Minas Gerais e dos
Municípios. Explicou que, como a grande maioria dos entes federados mineiros rege-se pelo regime do estatuto, se for decotada a despesa com o pagamento
dos inativos e pensionistas da apuração do percentual mínimo estabelecido no art. 212 da CR/88, dificilmente esses entes poderão realizar uma
administração desejável, porque teriam que empregar somas vultosas, que não possuem, para pagar tal programa. O parecer foi aprovado, vencido o Cons.
Cláudio Couto Terrão cujo entendimento é no sentido de que os gastos com inativos não devem ser computados para fins de apuração do limite constante no
art. 212 da CR/88, independentemente da não capitalização dos fundos (Consulta n. 804.606, Rel. Cons. Eduardo Carone Costa, 06.07.11).

Revogação da suspensão da concorrência pública para contratação de obras de modernização e readequação do Estádio Independência

Trata-se de análise prévia do Edital de Concorrência Pública 001/2011, promovido pelo Departamento Estadual de Obras Públicas do Estado de Minas Gerais
(Deop-MG), para a contratação de obras de modernização e readequação do Estádio Raimundo Sampaio – Estádio Independência. Em 12.05.11, a 2ª Câmara
referendou decisão monocrática proferida pelo Cons. Elmo Braz suspendendo a mencionada Concorrência, com base em relatório do órgão técnico do
Tribunal, o qual evidenciou a ocorrência de diversas alterações no projeto básico da obra com substituições de serviços, bem como a previsão da
execução de serviços já licitados em uma primeira etapa objeto de Concorrência anterior (n. 032/2009). Com a aposentadoria do Cons. Elmo Braz, os autos
foram redistribuídos ao Cons. Sebastião Helvécio, que, ao receber a documentação enviada pelo Deop-MG, verificou que subsistiam as irregularidades
causadoras da suspensão do certame. Submeteu os autos ao Tribunal Pleno, que determinou, em 08.06.11, a realização de nova inspeçãonas obras do Estádio
Independência. O relator informou que, após a realização da inspeção, a unidade técnica do Tribunal emitiu relatório apontando as seguintes
irregularidades: (a) serviços licitados em duplicidade; (b) duplicidade em item da planilha orçamentária, referente ao serviço de fornecimento
cobertura em estrutura metálica; (c) suspeita de direcionamento da licitação, em virtude da falta de disputa ou concorrência no certame; (d) sobrepreço
de itens no orçamento base da contratante; (e) descumprimento da determinação do Tribunal de suspensão do procedimento. Em virtude dessas ocorrências,
o relator requisitou junto ao Diretor Geral do Deop-MG a regularização das impropriedades e, em resposta, o diretor encaminhou planilha e informou ter
acolhido todas as recomendações do órgão técnico. Submetida a documentação a novo exame deste órgão, ele apontou que foram decotados da planilha do
Deop os serviços em duplicidade contidos no item 1 da planilha; foram suprimidos os serviços da cobertura em estrutura metálica apontados em
duplicidade; foram decotados os serviços de produção de imagens, brochura e animação 3D e vídeo e foram excluídos os sobrepreços apontados no relatório
de inspeção. Com base nessas informações, o relator concluiu que foram eliminadas as irregularidades arroladas nas alíneas a, b e d. No que se refere à
suspeita de direcionamento (alínea c)entendeu que qualquer indício nesse sentido ficou prejudicado porque a empresa a sagrar-se vencedora fora a única
habilitada no certame. Quanto ao item e, o relator salientou ter a unidade técnica constatado que o serviço de alvenaria de vedação já se encontrava em
execução, contrariando a decisão da Corte de suspender o certame. Entretanto, afirmou que recebeu do Deop-MG a informação de que ele não homologou, não
assinou contrato, nem expediu ordem de início para a referida obra, e que, se, por logística da empresa contratada para realizar a primeira etapa da
obra, ela realizou quaisquer serviços que extrapolem essa fase, o fez sem autorização do Departamento. O relator explicou que a suspensão de
procedimentos licitatórios em andamento integra o poder cautelar conferido ao Tribunal a fim de cumprir sua função institucional de controle externo da
Administração Pública. Verificou que, no caso em tela, a suspensão do certame se deu quando já havia uma empresa declarada vitoriosa, em função da não
habilitação das demais, de modo que a decisão cautelar impediu, apenas, a homologação do resultado e a assinatura do contrato. Aduziu que a execução de
qualquer parte do objeto da licitação suspensa teria ocorrido por conta e risco da própria empresa, tendo em vista que o certame ainda poderia ser
objeto de anulação pelo Tribunal. Acrescentou que o Deop-MG atendeu satisfatoriamente às recomendações feitas pelo órgão técnico, eliminando as
irregularidades e gerando uma economia aos cofres públicos no montante de R$ 7,325 milhões. Por fim, propôs a revogação da suspensão do certame.
Recomendou, ainda, a continuidade da inspeção, já em andamento até a conclusão das obras. O voto foi aprovado por unanimidade (Edital de Licitação n.
849.971, Rel. Cons. Sebastião Helvecio, 06.07.11).

1ª Câmara

Maior oferta de outorga de concessão como único critério para julgamento das propostas ofende o princípio da modicidade tarifária

A 1ª Câmara referendou suspensão de procedimento licitatório, cujo objeto é a outorga de concessão para a exploração de serviços funerários. O relator,
Cons. Cláudio Couto Terrão, informou tratar-se de denúncia apontando supostas irregularidades no Edital da Concorrência Pública 03/2011, Processo de
Licitação 78/2011, deflagrado pelo Município de Campina Verde. Aduziu que, após análise dos autos, verificou haver, no instrumento convocatório, ofensa
ao princípio da modicidade tarifária, previsto no §1º do art. 6º da Lei n. 8.987/95, consistente na utilização da maior oferta de outorga como critério
exclusivo de julgamento das propostas para a concessão de serviço público a ser custeado mediante o pagamento de tarifas. Esclareceu que, como o
pagamento da outorga pode impactar no cálculo da tarifa, a mencionada disposição editalícia poderia dificultar o acesso à prestação do serviço por
elevar o custo para usuários. Citou doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual o valor pago a título de outorga acaba sendo estipulado
para pagamento em todo o decorrer do contrato, onerando o valor da tarifa, caracterizando verdadeiro tributo, na medida em que essa quantia não será
utilizada pelo poder público para remunerar os serviços. Mencionou ainda lição de Celso Antônio Bandeira de Mello no sentido de que o serviço público
deve se destinar a satisfazer as necessidades da sociedade e não consistir em uma forma de o Estado auferir receitas, razão pela qual a opção pelo
critério da maior oferta consistiria em desvio de finalidade. Por essas razões, considerando presentes os pressupostos para concessão da medida
cautelar – o fumus boni iuris, consubstanciado pela ofensa ao princípio da modicidade tarifária, decorrente da adoção do critério da maior oferta de
outorga e o periculum in mora aferido pela iminência da celebração de contrato, o que poderia tornar ineficaz ulterior decisão acerca da matéria – o
relator suspendeu monocraticamente o certame licitatório. A decisão singular foi referendada por unanimidade (Denúncia n. 858.145, Rel. Cons. Cláudio
Couto Terrão, 05.07.11).

2ª Câmara

Suspensão de licitação da Prefeitura de Ouro Preto

Trata-se de Denúncia em face de possíveis irregularidades no procedimento licitatório promovido pela Prefeitura Municipal de Ouro Preto, pertinente ao
Edital de Concorrência Pública 01/2011, para contratação de serviços de coleta de lixo e limpeza urbana. O relator, Cons. Eduardo Carone Costa, acolheu
o relatório elaborado pelo órgão técnico do TCEMG que constatou a existência de diversos vícios no certame: (a) exigência de comprovação de capacidade
técnico-profissional, mediante apresentação de um número mínimo de atestados de prestação prévia do serviço em nome do responsável técnico,
contrariando o art. 30 da Lei 8.666/93. O relator ponderou que, em relação à capacidade técnico-operacional, é admitida a exigência de quantitativos
mínimos, pois esse dado é capaz de expressar a aptidão da licitante para atender à complexidade do serviço licitado. Explicou que a aferição dos
diferentes critérios de capacidade técnica não pode ser feita de maneira conjunta, porque se referem a realidades e modos de aferição diversos; (b)
exigência cumulativa, para fins de qualificação econômico-financeira, de capital social mínimo integralizado e de caução da proposta, por violar o art.
31 da Lei de Licitações. Lembrou que esse dispositivo admite a exigência alternativa de capital mínimo ou de patrimônio líquido mínimo ou ainda das
garantias previstas no §1º do art. 56 da mesma lei. Acrescentou, ainda, que a autorização legal para exigência de capital social mínimo não se confunde
com a determinação de que esse capital seja integralizado, sendo esta considerada irregular; (c) comprovação de capital social mínimo integralizado em
valor idêntico ao valor estimado para a contratação, contrariando o art. 31, §3º, da Lei 8.666/93, que limita essa condição a 10% do valor estimado.
Asseverou ser a imposição de capital integralizado por si só irregular; (d) exigência de responsável técnico da licitante para a realização da visita
técnica, em afronta ao caráter competitivo das licitações. Aduziu que a própria exigência de um responsável técnico somente será admissível quando da
apresentação da proposta, conforme o art. 30, §1º, da Lei de Licitações; (e) ausência de reabertura do prazo para a apresentação das propostas quando
foram realizadas alterações no edital, por ofensa ao art. 21, § 4º, da Lei 8666/93. Explicou que, no caso em tela, foram realizadas modificações
alterando significativamente as condições de formulação das propostas, tais como alterações de valor que não se limitaram a meros acertos materiais.
Considerou que a não reabertura do prazo viola a ampla publicidade e a própria competitividade. Diante do exposto, determinou, liminarmente, a
suspensão do procedimento licitatório. A decisão foi referendada pela 2ª Câmara por unanimidade (Denúncia n. 858.044, Rel. Cons. Eduardo Carone Costa,
07.07.11).

Servidoras responsáveis pelo Informativo

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