Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula
Belo Horizonte |23 de maio a 05 de junho de 2011 | nº 46
Este Informativo, desenvolvido a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Câmaras e do Tribunal Pleno, contém resumos elaborados pela Coordenadoria e Comissão de Jurisprudência e Súmula, não consistindo em repositórios oficiais da jurisprudência deste Tribunal.
SUMÁRIO
Tribunal Pleno
1) Contratação de instituição financeira para operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento dos servidores públicos
2) Comprovação de despesas realizadas por entidade conveniada mediante documentos originais ou equivalentes
3) Revogação de liminar que determinou a abstenção da assinatura do contrato de concessão onerosa de uso de imóvel de propriedade do Ipsemg
4) Índices de liquidez e de grau de endividamento fixados em níveis acima do razoável
1ª Câmara
5) Suspensão de procedimento licitatório em virtude de indícios de direcionamento do certame
Decisões relevantes de outros órgãos
6) STF – Defensoria Pública e princípio do concurso público
Tribunal Pleno
Contratação de instituição financeira para operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento dos servidores públicos
É possível contratação de instituição financeira para operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento dos servidores públicos, por meio de licitação na modalidade pregão com melhor oferta de preço. Além disso, é possível o pagamento do maior lance mediante dação em pagamento em bens imóveis, desde que haja lei autorizadora e esteja devidamente previsto e regulamentado no edital da licitação, respeitados, ainda, o interesse público e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração. Esse foi o parecer exarado pelo TCEMG em consulta. Em sua resposta, o relator, Cons. Antônio Carlos Andrada, esclareceu inicialmente que a contratação de serviços bancários referentes à folha de pagamento do funcionalismo público vem se transformando em importante fonte de receita para as entidades estatais. Explicou que a doutrina e a jurisprudência discutem a modalidade e o tipo de licitação mais adequados para a aquisição dos serviços bancários, considerando as especificidades dessa contratação, que não se enquadra perfeitamente nos procedimentos licitatórios tipificados em lei. Aduziu já haver o Tribunal se manifestado acerca da matéria na Consulta nº 797.451 (Rel. Cons. Adriene Andrade, sessão de 09.12.09), fixando o entendimento no sentido da possibilidade de contratação de instituição financeira privada, por meio de licitação na modalidade pregão, com melhor oferta de preço. Informou, após citar doutrina do Professor Carlos Pinto Coelho Motta, que esse tipo de certame está sendo denominado, em círculos especializados, como “pregão negativo”, havendo possibilidade de o maior lance ser pago ao Poder Público contratante mediante a transmissão de bem imóvel. Ensinou tratar-se de hipótese de dação em pagamento, modalidade de extinção das obrigações, regulamentada nos arts. 356 a 359 do Código Civil, por meio da qual “o credor pode consentir em receber prestação diversa da que lhe é devida”. Elucidou que, no âmbito do Direito Público, o inciso XI do art. 156 do Código Tributário Nacional prevê a dação em pagamento em bens imóveis como forma de extinção do crédito tributário. Consignou que, se é permitido à Fazenda Pública receber bem imóvel de contribuinte para o adimplemento de obrigação tributária, por analogia, não haveria óbice na utilização do mesmo procedimento na seara administrativa, em que o particular contratado pagaria o lance ofertado no “pregão negativo” mediante a transmissão de bem imóvel. Asseverou, em observância à dinâmica do pregão, que as propostas apresentadas pelos licitantes na sessão e os lances verbais deverão ser expressos em moeda corrente nacional, nos termos do art. 5º da Lei 8.666/93. Assinalou haver necessidade de o edital da licitação prever, como forma de adimplemento do contrato administrativo, a dação em pagamento em imóveis, estabelecendo regras referentes à avaliação do bem e sua aceitação, condicionando-se ao consentimento da Administração contratante e ao atendimento do interesse público, além de prévia autorização legislativa no âmbito da respectiva entidade federativa. Registrou, por fim, que o edital deverá prever, ainda, que o recebimento de bem imóvel como pagamento, parcial ou total, é uma faculdade do ente estatal e não direito subjetivo do licitante vencedor, pois uma das finalidades da licitação consiste em selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração. Na assentada, o Conselheiro substituto Licurgo Mourão pontuou que o recebimento do imóvel, pela entidade pública, deveria observar a mesma forma adotada quando a Administração promove alienação de bens, contando com prévia avaliação a ser realizada pela entidade pública beneficiária da dação em pagamento. As observações foram acolhidas pelo relator. O parecer foi aprovado, vencido em parte o Conselheiro Cláudio Couto Terrão, que admitiu a adoção da modalidade pregão, mas entendeu não ser possível pagamento à Administração Pública por meio de dação em pagamento, por tratar-se de instituto jurídico incompatível com a aludida espécie licitatória (Consulta n° 837.554, Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada, 25.05.11).
Comprovação de despesas realizadas por entidade conveniada mediante documentos originais ou equivalentes
Trata-se de consulta formulada por controlador-geral de Município, indagando sobre a possibilidade de ente federado exigir dos seus conveniados, quando da prestação de contas de eventual repasse financeiro, apresentação, tão somente, de documentos originais de comprovação de despesas, tendo em vista a existência de obrigações tributárias acessórias de guarda de documentação fiscal. O relator, Cons. Antônio Carlos Andrada, explicou, inicialmente, ter o Código Tributário Nacional estatuído no parágrafo único do art. 195 que “os livros obrigatórios de escrituração comercial e fiscal e os comprovantes dos lançamentos neles efetuados serão conservados até que ocorra a prescrição dos créditos tributários decorrentes das operações a que se refiram”. Asseverou ser possível deduzir da redação do referido dispositivo, que o legislador determinou um tempo de guarda de documentos fiscais até a ocorrência da prescrição. Quanto à exigência de documentos originais, assinalou que, no âmbito do Estado de Minas Gerais, o Decreto 44.631/07 fixou, no art. 27, requisitos para prestação de contas de convênios, determinando ao convenente a apresentação de documentos originais ou equivalentes. Salientou assemelhar-se a referida disposição ao entendimento do TCEMG preceituado no art. 2°, V, “a”, da IN 02/10, que, ao estabelecer normas de fiscalização, prescreveu: “a comprovação de despesas ocorrerá mediante documentos originais fiscais ou equivalentes (…)”. Afirmou poder-se inferir que os dispositivos mencionados criaram mecanismos alternativos para viabilizar a prestação de contas, razão pela qual o Município deve facultar aos seus conveniados a possibilidade de encaminhar tanto documentos originais, como também documentos equivalentes. Por fim, ressaltou o relator que, em se tratando de documentos não originais, deve ser assegurada a autenticidade das informações. O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta n° 838.658, Rel. Cons. Antônio Carlos Andrada, 25.05.11).
Revogação de liminar que determinou a abstenção da assinatura do contrato de concessão onerosa de uso de imóvel de propriedade do Ipsemg
O Tribunal Pleno concluiu ser improcedente representação aviada em face da Concorrência 001/2010, deflagrada pelo Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais (Ipsemg), cujo objeto é a concessão onerosa de uso de imóvel de propriedade da referida autarquia, e revogou medida liminar anteriormente determinada – v. Informativo 43. Em sua manifestação, o relator, Cons. Wanderley Ávila, aduziu terem os representantes apontado as seguintes irregularidades: (a) balizamento do preço mínimo, para locação do antigo edifício-sede do Ipsemg e para estimativa da renda mensal com o aluguel do imóvel, com valores irrisórios e (b) publicidade das retificações do edital distinta da conferida ao texto original, em afronta ao § 4º do art. 21 da Lei 8.666/93. Lembrou que a 1ª Câmara, em 14.04.11, decidiu, liminarmente, pela intimação do responsável para que se abstivesse de firmar o contrato decorrente da licitação especificada, uma vez que, no estudo perfunctório inicial, a diferença significativa entre os valores para definição da venda ou da locação do imóvel – apresentados pelo Instituto Mineiro de Desenvolvimento (IMDC), de um lado, e pela Nota Técnica 01/2010 subscrita por servidor do Ipsemg, de outro –, aconselhava a adoção de medida cautelar para possibilitar uma análise mais acurada da questão. Explicou que, após estudo, o órgão técnico esclareceu ter a discrepância de valores ocorrido em razão das diferentes metodologias de análise empregadas. Elucidou que os dados para elaboração da nota técnica foram pesquisados no jornal eletrônico do CRECI-MG e em outros sítios de ofertas de imóveis, tendo como base imóveis de luxo no bairro de Lourdes em Belo Horizonte. Acrescentou que, diferentemente da aludida nota técnica, a qual não foi elaborada a partir de metodologia normatizada, o laudo apresentado pelo IMDC seguiu regra da ABNT para avaliação de imóveis, considerando o uso do edifício nas condições em que realmente se encontrava. Com base nas informações dos técnicos do TCEMG, registrou o relator que os valores de venda e de locação indicados na referida nota técnica, os quais subsidiaram as informações dos representantes, não eram hábeis para questionar a importância prevista no edital, por possuírem como parâmetro imóvel em ótimo estado de conservação – o que não é a realidade da antiga sede do Ipsemg, inaugurada em 1965 –, bem como por desconsiderar os efeitos do instituto do tombamento, os quais diminuem a expressão econômica do bem e, por conseguinte, seu valor venal. Salientou que, relativamente à proposta apresentada pelo consórcio vencedor do certame, a unidade técnica não fez qualquer reparo. Quanto ao segundo apontamento efetuado pelos representantes – relativo à publicidade conferida a duas retificações do edital – o relator assinalou que as prorrogações aos prazos inicialmente fixados foram publicadas somente no Diário Oficial do Estado e em jornal de grande circulação no Estado, diferentemente do que ocorreu com a primeira divulgação do instrumento convocatório, que possuiu ampla publicidade. Não obstante tal ocorrência, informou que a unidade técnica e o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas apontaram para a lisura desse procedimento, já que as prorrogações não alteraram em absolutamente nada o conteúdo das propostas, além de haver sido observado o disposto nos incisos II e III do art. 21 da Lei 8.666/93. Pelo exposto, manifestou-se pela improcedência da representação e, consequentemente, pela revogação da medida liminar. O voto foi aprovado por unanimidade (Representação nº 843.568, Rel. Cons. Wanderley Ávila, 25.05.11). Na sessão de 01.06.11, o Tribunal Pleno negou provimento a embargos declaratórios opostos contra a referida decisão (Embargos de Declaração nº 851.430, Rel. Cons. Wanderley Ávila, 01.06.11).
Índices de liquidez e de grau de endividamento fixados em níveis acima do razoável
O Tribunal Pleno negou provimento a recurso ordinário interposto contra decisão que determinou aplicação de multa a ex?Secretário Municipal em decorrência de exigência fixada, em edital de licitação, de índices contábeis em valores numéricos maiores ou iguais a 2,0 para os índices de Liquidez Corrente (IC) e Liquidez Geral (IG) e menor ou igual a 0,30 para o Grau de Endividamento (IE), como comprovação da qualificação econômico-financeira da empresa proponente. Inicialmente, informou a relatora, Cons. Adriene Andrade, que o procedimento licitatório impugnado tinha como objeto a execução de serviços de manutenção de limpeza e conservação da área urbana e serviços afins. Após elencar todas as razões recursais, explicou ter a decisão combatida imputado multa pessoal ao recorrente, fundamentada no descumprimento dos arts. 3º, § 1º, I, e 31, § 5º, ambos da Lei 8.666/93, em razão da falta de razoabilidade e motivação dos índices exigidos em edital de concorrência pública. Aduziu que os referidos índices mostraram-se impertinentes para o específico objeto do contrato, por não se encontrarem em conformidade com os valores normalmente adotados no setor de serviços públicos. Afirmou, após análise da documentação instrutória, ter verificado que o recorrente não apresentou os parâmetros empregados para alcançar os índices sugeridos, nem comprovou serem os valores numéricos adotados usualmente utilizados para serviços de igual complexidade. Asseverou não constar dos autos a realização de pesquisa junto a empresas do ramo, o que seria necessário para resguardar o princípio da competitividade. Pontuou não existir indicação de que os índices econômico-financeiros, mínimos ou máximos, tivessem sido fixados em níveis apenas o bastante para atestar que os licitantes possuíssem condições suficientes para solver suas obrigações. Registrou que o art. 31, § 5º, da Lei de Licitações determina a apresentação, no processo administrativo da licitação, das justificativas técnicas motivadoras dos índices exigidos no edital, o que na hipótese em exame não ocorreu, restando violado o princípio da motivação dos atos administrativos. Citou diversos julgados – proferidos pelo TCU e pelo TCESP – que corroboravam fundamentos da decisão recorrida, informando que em tais deliberações admitiu-se como correta a adoção, pela Administração Pública, de IC e IG entre 1,0 e 1,5 e IE de 0,75. Assinalou que a utilização em licitações anteriores, deflagradas pelo Município, dos mesmos índices econômico-financeiros restritivos, não poderia ser considerada como motivo hábil para justificar a sua permanência no procedimento licitatório em análise. Apontou que a irregularidade perpetrada, por ser restritiva à competitividade do certame, não poderia ser entendida como mera falha formal. Registrou, finalmente, manifestação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas no sentido de que os índices adotados não se mostraram voltados a selecionar a proposta mais vantajosa ou assegurar o cumprimento das obrigações assumidas pelo contratado, ofendendo a Lei de Licitações e o comando estatuído no o art. 37, XXI, da CR/88. Por essas razões, a relatora negou provimento ao recurso mantendo incólume a decisão recorrida. O Tribunal Pleno aprovou, por maioria, o voto da relatora. Vencidos em parte o Conselheiro Eduardo Carone Costa e o Conselheiro substituto Licurgo Mourão que deram provimento parcial ao recurso para decotar a multa aplicada, mantendo a advertência e a determinação constantes da decisão atacada (Recurso Ordinário nº 808.260, Rel. Cons. Adriene Andrade, 01.06.11).
1ª Câmara
Suspensão de procedimento licitatório em virtude de indícios de direcionamento do certame
Trata-se de denúncia apresentada em face do Edital de Pregão para Registro de Preços nº 033/2011, publicado pela Prefeitura Municipal de Três Pontas, tendo por objeto a aquisição de três motocicletas para manutenção da Secretaria Municipal de Saúde. O relator, Cons. Wanderley Ávila, informou que as alegações da denunciante consistem: (a) em possível restrição à competitividade, decorrente do fato de as especificações do objeto licitado serem coincidentes com as do modelo BIZ 125 da fabricante Honda Motos e (b) em falha no ato convocatório referente à falta de indicação dos valores estimados para licitação. Aduziu que o órgão técnico, em sua análise, procedeu a um levantamento das marcas e modelos de motocicletas existentes no mercado, confrontando suas especificações com as descritas no edital, tendo concluído que nenhum dos onze modelos analisados atende aos requisitos previstos no ato convocatório. Explicou que, por esse motivo, entendeu a referida unidade técnica serem os dados sugestivos de que as exigências direcionam o resultado do certame para o modelo Honda CG 150 Fan, tendo em vista ser a única motocicleta a atender quase todas as especificações, salvo no que concerne ao item cilindradas do motor. Registrou ter o órgão técnico, ainda, ratificado a segunda irregularidade apontada pela denunciante – concernente à falta de indicação dos valores estimados para licitação –, explicando ser a pesquisa de preços indispensável para subsidiar a análise da exequibilidade das propostas. Pelo exposto, entendendo haver indícios suficientes de que as especificações seriam restritivas à competição, e que a injustificável ausência de estimativa de preços poderia gerar uma aquisição mais onerosa, manifestou-se pela suspensão liminar do certame, uma vez presentes os pressupostos para concessão da medida cautelar. O voto foi aprovado por unanimidade (Denúncia nº 851.396, Rel. Cons. Wanderley Ávila, 31.05.11).
Decisões relevantes de outros órgãos
STF – Defensoria Pública e princípio do concurso público
“Por entender caracterizada ofensa ao princípio do concurso público (CF, artigos 37, II e 134), o Plenário julgou procedente ação direta ajuizada pelo Governador do Estado do Pará para declarar a inconstitucionalidade do art. 84 da Lei Complementar paraense 54/2006, que autoriza a contratação precária de advogados para exercer a função de defensores públicos “até a realização de concurso público”. Considerou-se que a forma de recrutamento prevista na norma impugnada não se coadunaria com a Constituição, quer em sua parte permanente, quer na transitória. Destacou-se o art. 22 do ADCT, que assegurou aos defensores — em pleno exercício, à época da instalação dos trabalhos da assembléia constituinte, e que optassem pela carreira — a possibilidade de permanecerem como servidores, tão efetivos quanto estáveis (ADCT: “Art. 22. É assegurado aos defensores públicos investidos na função até a data de instalação da Assembléia Nacional Constituinte o direito de opção pela carreira, com a observância das garantias e vedações previstas no art. 134, parágrafo único, da Constituição”). No mérito, aplicou-se entendimento fixado em precedentes desta Corte no sentido de se assentar a inconstitucionalidade de lei estadual que autorize o Poder Executivo a celebrar contratos administrativos de desempenho de função de defensor público. Concluiu-se por convalidar as atuações dos defensores temporários, sem, no entanto, modular os efeitos da decisão, por não haver comprometimento da prestação da atividade-fim, haja vista existirem 291 defensores públicos distribuídos em 350 comarcas. ADI 4246/PA, rel. Min. Ayres Britto, 26.5.2011. (ADI-4246)”. Informativo STF nº 628, período: 23 a 27 de maio de 2011.
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