Controle da Execução Orçamentária Municipal: o limite da competência do Tribunal de Contas no julgamento das contas do Pre

Controle da Execução Orçamentária Municipal: o limite da competência do Tribunal de Contas no julgamento das contas do Prefeito

CONTROL OF MUNICIPAL BUDGET IMPLEMENTATION: the limit of the competence of the Court of Auditors in the judgment of the Mayor's accounts

Mayara Rayanne Oliveira de Almeida[1]

RESUMO

Este artigo pretende realizar um estudo sobre o Direito Financeiro, notadamente as instituições de controle e fiscalização do orçamento municipal. Para tanto, realiza-se um apanhado geral sobre a atividade financeira, o orçamento público, Tribunal de Contas e a recente de decisão do STF sobre a competência para julgamento das contas do Prefeito e seu caráter vinculante. Avança-se ao demonstrar críticas pragmáticas sobre o posicionamento do Supremo e revela a necessidade de se fortalecer o Estado Democrático de Direito através do fortalecimento dos órgãos de controle e da valorização do princípio da transparência e da imparcialidade no julgamento das contas.

Palavras-chaves: Direito Financeiro. Tribunal de Contas. Força vinculante.

ABSTRACT

This article intends to carry out a study on the Financial Law, especially the institutions of control and fiscalization of the municipal budget. For this purpose, a general survey on the financial activity, the public budget, the Court of Auditors and the recent decision of the Supreme Court on the competence to judge the Mayor's accounts and their binding nature is carried out. It advances by demonstrating pragmatic critiques of the position of the Supreme Court and reveals the need to strengthen the Democratic Rule of Law by strengthening the organs of control and valuing the principle of transparency and impartiality in judging the accounts.

Keywords:Financial Law. Court of Auditors. Binding force.

INTRODUÇÃO

A atividade financeira do Estado é salutar para que seja possível a prestação de direitos básicos aos cidadãos, notadamente os direitos fundamentais de primeira, segunda e terceira gerações.

É através das previsões orçamentárias que o Estado elege prioridades e metas e passa a despender recursos na concretização do programa constitucional, permitindo desde a realização de eleições até o financiamento da merenda escolar ou da segurança pública.

Naturalmente, a responsabilidade pela implementação desses recursos é destinada aos governantes eleitos pelo povo para tanto, ou seja, os Prefeitos, Governadores e o Presidente da República, todos incumbidos de transformar, na realidade, o que foi definido pelas leis e pela Constituição.

Para tanto, o gestor está submetido à Lei do Orçamento Público Anual, que estipula as regras de aplicação dos recursos, devendo, assim, destinar as quantias recebidas para a execução do que foi preestabelecido em lei.

Ocorre que alguns gestores se utilizam dessa “confiança” constitucional – de gerir a coisa pública – para se locupletar por meio de atividades ilícitas, como o superfaturamento de obras, o desvio de verbas públicas ou a corrupção passiva.

Diante dessa possibilidade real, a Constituição determina que sua conduta seja fiscalizada e controlada por órgãos internos próprios, pelo Poder Legislativo, pelo Poder Judiciário e pela própria sociedade. Sendo que é o Poder Legislativo o que possui, ao lado da função de legislar, a função típica de controle e fiscalização das contas públicas.

Para exercer essa importante função constitucional, o Poder Legislativo é auxiliado pelo Tribunal de Contas, órgão técnico, responsável por julgar a contabilidade de qualquer pessoa responsável por verbas públicas, inclusive os gestores, com imparcialidade e tecnicismo.

Nos últimos tempos, contestou-se a natureza jurídica e a própria força coercitiva dos pareceres emitidos pelo Tribunal de Contas, sendo os questionamentos solucionados pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral, no ano de 2016, veiculados pelo Informativo 834.

Este artigo pretende tratar precisamente deste tema, realizando um apanhado geral sobre o Direito Financeiro, Orçamento Público e controle e fiscalização de contas públicas para, em seguida, explicar e comentar a decisão do Supremo.

Dessa forma, pretende-se contribuir com uma visão pragmática da atuação do Tribunal de Contas e do Poder Legislativo frente aos casos de corrupção envolvendo Prefeitos.

1 NOÇÕES GERAIS SOBRE DIREITO FINANCEIRO

O Direito Financeiro se define enquanto o ramo do direito público que estuda as finanças públicas em sua estreita relação com a atividade financeira. Assim, é o conjunto de normas e princípios aplicados sobre a atividade financeira, compreendida esta como a receita, despesa, orçamento e crédito público.

De forma mais clara, a atividade financeira consiste no procedimento no qual o poder público vai empreender medidas para obtenção de receita e realização da despesa. Deve-se ter em mente que o Estado, no intento de realizar o bem comum, avocou para si a responsabilidade de atender às necessidades públicas da coletividade humana, realizando direitos e suprindo carências dos cidadãos.

Normalmente é através de serviços públicos que o Estado satisfaz as necessidades públicas, empreendendo e concretizando os direitos fundamentais da sociedade.

Em vista disso, o Estado deverá envidar esforços no sentido de obtenção de receitas públicas para prestar os serviços públicos que atenderão essas necessidades coletivas públicas. A satisfação dessas necessidades, inegavelmente, implica gastos públicos, que devem ser meticulosamente analisados e geridos através de um orçamento público.

Caso o Estado não consiga arrecadar a receita necessária para fazer frente ao gasto público, então ele poderá obter empréstimos públicos, também chamados de créditos públicos.

Percebe-se, pois, que a atividade financeira do Estado é o instrumento (natureza instrumental da atividade financeira) para a realização do próprio fim estatal, que é o bem comum, pois lhe fornece os meios para a obtenção de recursos financeiros que irão financiar sua atuação, definindo também a forma de geri-los e aplica-los.

O orçamento, por sua vez, consubstancia-se em um meio de execução dessas duas. No Estado de Direito o orçamento passou a ter um regramento jurídico bem determinado, que será visto em seguida.

1.1 CARACTERÍSTICAS DA ATIVIDADE FINANCEIRA

Dessas caracterizações é possível perceber elementos diferenciadores das demais atividades do Estado: i) Atividade tipicamente pecuniária; ii) Instrumentalidade da atividade financeira – essa atividade se desenvolverá como instrumento em prol das atividades administrativas propriamente ditas; iii) Juridicidade da atividade – Grande qualidade no qual o Estado de Direito se apoiou, para que seja dada Segurança Jurídica à atividade financeira; iv) Justiça Financeira – Ainda que instrumental, essa atividade deve conviver com as outras compreensões do Estado constitucional. Os direitos fundamentais produz efeitos irradiantes sobre a atividade financeira (a exemplo da aplicação do mínimo existencial e da reserva do possível). Exemplo: processos de distribuição de riquezas – sociais e regionais. Exemplo constitucional – art. 165, § 4º e § 7º; vi) Economicidade – A atividade não mais se satisfaz com a regularidade jurídica. Acrescenta-se a essa perspectiva a avaliação de resultados.

Assim, dos recursos disponíveis deve  existir otimização na utilização desses recursos, fazendo-se o máximo com o mínimo financeiramente disponível. Essa economicidade é proclamada no art. 70 da Constituição.

1.2 FONTES FORMAIS DO DIREITO FINANCEIRO

Estabelecido que a fonte material do Direito Financeiro é a atividade financeira estatal, que se desdobra e evolui ao longo do tempo, resta apontar quais são as fontes formais do Direito Financeiro.

1.2.1 Constituição

Os principais dispositivos constitucionais que tratam do Direito Financeiro são os arts. 163 a 169, apesar de existirem outras passagens no texto Constitucional, e.g art. 100 da CF (o que é confirmado pela Súmula nº 311 do STJ), e outros dispositivos sobre a competências do Senado Federal, Congresso Nacional e a Presidência, dentro do trâmite da atividade financeira do Estado. No mesmo sentido são os arts. 70 e 75, art. 31, art. 29-A, art. 198, art. 212, da CF.

Essas noções compreendem a ideia de Constituição Orçamentária, debatida por Ricardo Lobo Torres (2008), nos seguintes termos:

Pode-se, por isso, falar de uma Constituição Orçamentária, que é um dos subsistemas da Constituição Financeira, ao lado das Constituições Tributárias e Monetária (...) A Constituição Orçamentária ‘constitui’ o Estado Orçamentário, que é a particular dimensão do Estado de Direito apoiada nas receitas, especialmente a tributária, como instrumento de realização das despesas. O Estado Orçamentário surge como o próprio Estado Moderno...”.

No que tange à competência legislativa sobre direito financeiro, esta é concorrente (art. 24, I, CF): A união elabora normas gerais, enquanto os Estados, as normas específicas. Nesse diapasão, Lei Complementar trata sobre alguns assuntos financeiros, que vem no trilho de normas gerais (art. 24, § 1º c/c art. 163 + 165, § 9º, CF).

1.2.2 Lei Complementar

A Constituição determina que uma série de regulamentações financeiras devam ser feitas por Lei Complementar (art. 163 c/c 165, §9º, CF). As principais leis que regem o direito financeiro são a Lei nº 4.320/64 e a LC 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Com efeito, sobretudo a Lei nº 4.320/64 (Normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal), foi recepcionada com status de Lei Complementar.

1.2.3 Leis Ordinárias

Leis Orçamentárias (art. 165, CF) – Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são leis ordinárias, submetidas a um processo legislativo próprio. De iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, devendo ser apreciada pelas duas casa (art. 166 CF).

Nessa senda, cumpre esclarecer que Lei Delegada não podem substituir leis orçamentárias (art. 68, § 1º, III, CF). Ademais, as Medidas Provisórias (art. 62, § 1º, I, ‘d’, da CRFB) também não podem substituir as leis orçamentárias e não se prestam a abertura de créditos adicionais ou suplementares. Contudo é possível que a MP seja utilizada para créditos extraordinários (art. 167, § 3º, CF).

Necessário elucidar que é possível controle judicial de constitucionalidade das lei orçamentárias, apesar de serem leis de efeitos concretos (STF, ADI 4048 e 4049).

1.2.4 Fontes secundárias

As fontes secundárias do Direito Financeiro compreendem Decretos, regulamentos (V.g.: decreto de programação financeira-orçamentária) e atos complementares (utilização do Art. 100 CTN), a exemplo do que dispõe o art. 165, § 3º CF: “O poder executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária” e art. 8º, LRF: “30 dias após a publicação do orçamento o executivo fará a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso”.

2. ORÇAMENTO PÚBLICO

O estudo do Orçamento Público constitui ponto fundamental dentro da análise financeira do Estado, razão pela qual se debate seu histórico, natureza jureidica e procedimento de aprovação, para, assim, chegar ao objeto deste estudo: o controle do tribunal de contas pela execução orçamentária municipal.

2.1 HISTÓRICO

O orçamento público tem sua origem no séc. XIII, diante da evolução e consolidação do Parlamento inglês e da limitação do gasto público. Desde a formação da Carta Magna, a perspectiva de orçamento como limite ao gasto público assume especial relevância, impondo uma racionalização dos gastos, fiscalizada pelo Parlamento.

Na medida em que são fixados limites aos gastos públicos, por meio da expressão de vontade da população, aquele orçamento também ganha caráter instrumental, isto é, a atuação do Estado fica condicionada à vontade popular. Por ser, pois, um instrumento de atuação ele condiciona o Poder à vontade popular. Por outro lado, a lógica do orçamento também se configura em uma Planificação do Estado, de seus programas e suas políticas.

Dessa forma, é possível afirmar que a evolução do orçamento se baseia na: (a) fixação de limites na arrecadação e nas despesas; (b) caráter instrumental; (c) Planificação do Estado.

Enquanto Estado liberal, para o direito financeiro, trouxe-se uma lógica confortável. Como Estado mínimo não houve maiores problemas financeiros. Quando o Estado começa a assumir outras funções, além de conviver com grandes crises do modelo econômico liberal, a visão orçamentária liberal do Estado mínimo deixou de ser harmonizada com a nova realidade.

A atividade financeira do Estado, com os cenários extremados, mostraram situações deficitárias. Teve início, então, a concepção de processo cíclico orçamentário, para além de simples planos anuais, com contas orçamentárias simples entre receita e despesa.

Esses ciclos eram justificados pelas grandes crises nacionais. A visão desses ciclos trouxe uma nova ferramenta, atualmente inafastável, que foram as operações de crédito.

Por isso, para Aliomar Baleeiro (2008, p. 4), a atividade financeira “consiste em obter (receita pública), criar (crédito público), gerir (orçamento público) e despender (despesa pública) o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àqueloutras pessoas de direito público”.

2.2 NATUREZA JURÍDICA

No Brasil, o orçamento tem natureza jurídica de lei. Materialmente é ato de administração, pois ele viabiliza a atuação administrativa do Estado. Porém, ele não é em si um ato administrativo em sentido estrito.

Prevalece o entendimento de que se aplica ao orçamento a teoria do Ato Condição, segundo o qual para que a administração implemente suas medidas, é necessário ter prévia disponibilidade em recurso orçamentário.

Como ato condição, o orçamento não é uma lei que impõe determinadas medidas, mas sim que autoriza ou é pressupostos para a realização de determinadas medidas. A Lei orçamentária, é, por isso, um lei autorizativa e não impositiva (mesmo após a EC do orçamento impositivo).

Por isso, em vista da aplicação da teoria do Ato Condição, são vedados o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual e a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (CF: art. 167, I e II).

Por outro lado, na condição de lei o orçamento ganha rigidez, sendo, por isso, defeso a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes e a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa (CF: art. 167, V e VI).

2.3 PROCEDIMENTO DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

O procedimento tem início com o projeto do executivo e é apreciado pelo legislativo. Os projetos de lei do PPA, LDO e LOA serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional (art. 165, CRFB). Os projetos de lei serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum (art. 166 e § 1º, CRFB).

3. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E O CONTROLE E FISCALIZAÇÃO NO ORÇAMENTO MUNICIPAL

A Constituição estabelece dois momentos para tratar do Direito Financeiro: de um lado, tem-se a regulamentação sobre a elaboração do orçamento (art. 163 e seguintes da CF)[2], como visto anteriormente; de outro, fala-se em fiscalização da execução orçamentária (arts. 70 e seguintes da CF)[3], tema a ser tratado neste momento.

Cumpre esclarecer que, conforme magistério de Marcus Abraham[4], a execução orçamentária se realiza diariamente, iniciando-se em primeiro de janeiro e se encerrando em trinta e um de dezembro de cada ano. É através dela que se materializa o que foi estabelecido na Lei Orçamentária Anual de cada ente federativo, desde a arrecadação das receitas previstas até a realização das despesas autorizadas.

Diante disso, faz-se necessária a existência de mecanismos de controle e fiscalização da legalidade da gestão dos recursos públicos, que podem ser atingidos pela ação criminosa ou imprópria do gestor, a exemplo da lavagem de dinheiro[5].

A noção de controle é mais abrangente quando comparada à fiscalização, tendo em vista que esta compreende o último estágio daquela. Com efeito, o controle se inicia logo após a iniciativa do Poder Executivo com a apresentação do projeto de lei orçamentária, momento em que o Poder Legislativo transmuta o projeto de lei.

Ato contínuo, aprovada a lei orçamentária, o Executivo passa a executar as despesas, de acordo com a autorização legal e, por fim, o Legislativo verifica se o Executivo cumpriu com as previsões do orçamento, o que se faz também por intermédio do Tribunal de Contas.

Extrai-se do art. 70 da Constituição que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Isso quer dizer que o Poder Legislativo é o responsável pela fiscalização da execução orçamentária, que é feita, em regra, com auxílio do Tribunal de Contas, e também por meio de uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados. Essa ideia de controle de um Poder sobre o outro observa o princípio dos freios e contrapesos, mediante o controle mútuo da ação de cada um dos Poderes da República. Isso caracteriza o controle externo, com previsão no art. 70 e seguintes da CF.

Noutro viés, o controle interno se caracteriza pela exercício da autotutela, concedido à Administração Pública, para rever seus atos, decisões e programas. Isso quer dizer que é oferecido a todos os entes públicos a possibilidade de terem mecanismos próprios de controle da execução orçamentária. A previsão do controle interno está no art. 74 da CF[6].

A nível Municipal, a regra é também prevista nas Constituições Estaduais. Contudo, o STF já firmou posicionamento de que se trata de regra de reprodução obrigatória, que consiste na simetria entre as disposições da Constituição Federal e das Constituições Estaduais.

Essa premissa leva ao entendimento que a Câmara dos Vereadores é responsável pelo controle externo da atividade do Executivo, que inclui o Prefeito, secretários municipais etc, o que pode ser feito, inclusive, com auxílio do Tribunal de Contas do Estado ou da União, a depender da proveniência dos recursos a serem geridos.

Para fins do presente trabalho, cumpre entender o funcionamento da fiscalização pelo Tribunal de Contas sobre as contas municipais.

3.1 CONTROLE E FISCALIZAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS

Inicialmente, é preciso que se acentue que o controle externo é feito, via de regra, a posteriori, ou seja, após a execução do orçamento, sob pena de violação ao princípio da independência dos Poderes.

Nessa senda, o Tribunal de Contas, enquanto longa manus do Poder Legislativo, é responsável por emitir o parecer técnico inicial sobre a legalidade da execução orçamentária, sobretudo se ela se encontra de acordo com os padrões da Lei Orçamentária.

Assim, é possível afirmar que a principal função do Tribunal de Contas é o julgamento das contas dos administradores (não dos chefes do Poder Executivo) e se encontra regulamentado no art. 71 da CF[7].

A respeito do tema, é a importante lição de Fábio Deyves Mariz (2016):

Deve-se destacar, por outro lado, que o controle externo desempenhado pelos órgãos legislativos é de caráter político e financeiro. O controle político abrange aspectos de legalidade e de mérito das decisões tomadas e despesas realizadas. É no juízo sobre a conveniência e oportunidade das condutas administrativas, em face do interesse público, que reside mais especificamente o caráter político do controle parlamentar. O controle financeiro, exercido com a intermediação do Tribunal de Contas, tem por objeto aspectos contábeis, financeiros e orçamentários da atividade administrativa, em especial no tocante às despesas realizadas. De fato, desde a Idade Média, o Poder Legislativo vem assumindo importantes atribuições financeiras, competindo-lhe, por exemplo, autorizar a cobrança de tributos, consentir nos gastos públicos e velar pelo patrimônio pertencente à comunidade.

Esse parecer é prévio a análise do Poder Legislativo e não o vincula, ficando a cargo dos legisladores a decisão pela aprovação das contas ou não. É dizer: a responsabilidade final pelo controle externo pertence ao Poder Legislativo.

Em que pese ser um Tribunal e se submeter, materialmente, a todos os requisitos imanentes à jurisdição (imparcialidade, contraditório, direito ao recurso etc.), este órgão não é dotado de jurisdição, e suas decisões são passíveis de controle judicial.

Ainda assim, o Tribunal de Contas exerce a importante função de analisar a legalidade da execução orçamentária, sobretudo no que tange ao balanço contábil das contas e, por fim, entendendo pela desconformidade, o órgão emite parecer pela rejeição das contas do gestor.

Essa função é salutar para o combate à corrupção, tendo em vista que a análise técnica contábil das contas pode identificar indícios de desvios e superfaturamentos de recursos públicos, sendo uma via efetiva no descobrimento de casos de corrupção. Ademais, a corrupção é considerada um dos maiores males dos tempos atuais[8], o que majora ainda mais a função da Corte de Contas no Estado Democrático de Direito.

No âmbito do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, o Parecer Normativo – PN TC n° 52/04 estabelece os motivos para a emissão, pelo TCE, de parecer desfavorável à aprovação da constas do gestor, quais sejam:

I. abertura e utilização de créditos adicionais sem autorização legislativa; II. não pagamento efetivo do salário mínimo nacionalmente unificado; III. não aplicação dos percentuais mínimos de receita em MDE (art. 212, CF) e em Saúde – ASPS (art. 198, CF); IV. não arrecadação das receitas próprias do Município, inclusive retenções de IRF e ISS incidentes sobre pagamentos feitos pelas Prefeituras; V. não retenção e/ou não recolhimento das contribuições previdenciárias aos órgãos competentes (INSS ou órgão do regime próprio de previdência, conforme o caso), devidas por empregado e empregador, incidentes sobre remunerações pagas pelo Município; VI. admissão irregular de servidores públicos, sem a prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos; VII. não aplicação dos recursos do FUNDEB, segundo o disposto na legislação aplicável, notadamente no tocante à Remuneração e Valorização do Magistério; VIII. percepção, pelo Prefeito e Vice-Prefeito, de remuneração superior à legalmente fixada, de diárias não comprovadas, de ajudas de custo injustificadas e de outras vantagens que constituam formas indiretas de remuneração; IX. incompatibilidade não justificada entre os demonstrativos, inclusive contábeis, apresentados em meios físico e magnético ao Tribunal; X. não realização de procedimentos licitatórios quando legalmente exigidos; XI. no tocante à Lei de Responsabilidade Fiscal, não adoção das medidas necessárias ao retorno da despesa total com pessoal e à recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; XII. não publicação e não encaminhamento ao Tribunal dos Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (REO) e dos Relatórios de Gestão Fiscal (RGF), nos termos da legislação vigente; XIII. não cumprimento oportuno de decisões do Tribunal. Além das situações acima citadas, o TCE emitirá Parecer Contrário à aprovação das contas dos gestores públicos, sempre que sejam constatadas quaisquer outras irregularidades e/ou ilegalidades, notadamente se configuradas como práticas danosas ao Erário.

Assim, uma vez caracterizada uma dessas hipóteses, o gestor, e.g., Prefeito, terá suas contas rejeitadas pelo TCE, o que gera diversas implicações jurídicas, sobretudo a necessidade de pronunciamento da Câmara de Vereadores quanto à manutenção ou não do parecer do TCE.

Pelo menos duas questões atuais surgem quando se analisa juridicamente o posicionamento do Tribunal de Contas. A primeira seria se o parecer que rejeita contas teria condição de tornar inelegível, de per se, o Prefeito, na esteira do art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/1990, alterada pela Lei Complementar 135/2010 (Lei da Ficha Limpa). A segunda é se o parecer exerce efeitos até pronunciamento posterior do Poder Legislativo, acatando ou não o parecer, tendo em vista a situação de inércia do legislativo diante do parecer do Tribunal, o que autorizaria sua execução de imediato.

Tais questionamentos foram levados ao Supremo Tribunal Federal, em sede de Recurso Extraordinário nº 848826/DF e Recurso Extraordinário nº 729744/MG, veiculados no Informativo 834 do STF, em 2016, objeto de análise neste artigo.

4. A DECISÃO DO STF SOBRE O JULGAMENTO DE CONTAS DO PREFEITO E SEUS REFLEXOS NA INELEGIBILIDADE

A Lei Complementar nº 135, de 4 de junho de 2010 (Lei da Ficha Limpa), trouxe importante contribuição para a sociedade brasileira por estabelecer as hipóteses de inelegibilidade de políticos envolvidos em casos de improbidade administrativas e crimes.

Ocorre que a referida Lei altera o art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/1990, incorporando o seguinte entendimento:

Art. 1º São inelegíveis: I - para qualquer cargo: g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição; (grifo nosso).

Após a alteração no texto, passou-se a se questionar quem seria o “órgão competente” cuja decisão pela rejeição das contas faria com que o gestor fosse inelegível para qualquer cargo: o Tribunal de Contas ou o Poder Legislativo?

No caso concreto, o Prefeito havia deixado de realizar o repasse obrigatório das contribuições previdenciárias, descontadas na folha de salário dos servidores, ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), o que configura ato doloso de improbidade administrativa. Com isso, o Tribunal de Contas emitiu parecer pela rejeição das contas do Prefeito, o que, conforme entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, tornou o Prefeito inelegível para exercício de qualquer cargo público, por força do art. 1º, I, g, da LC 64/90.

Diante disso, o Supremo reconheceu a repercussão geral do tema, no sentido da necessidade de pronunciamento sobre a definição do órgão competente – Poder Legislativo ou Tribunal de Contas – para julgar as contas de Chefe do Poder Executivo que age na qualidade de ordenador de despesas, à luz dos arts. 31, § 2º; 71, I; e 75, todos da Constituição.

Dessarte, o Recurso Extraordinário nº 848826/DF direciona ao Supremo o debate sobre os limites da competência do Tribunal de Contas, quando em jogo as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, à luz dos arts. 31, § 2º, e 71, I, II, da CF.

Classicamente, duas correntes doutrinária se formaram para explicar a controvérsia. A primeira sustentava que o posicionamento do Tribunal de Contas já teria condições de tornar inelegível o Prefeito, nos termos do art. 1º, I, "g", da LC 64/90. Esse posicionamento, acatado pelo Tribunal Superior Eleitoral, leva o entendimento de que o parecer, por si só, no sentido da rejeição das contas do Prefeito, emitido pelo TCE, implica a negativa do registro de candidatura pela Justiça Eleitoral.

Para a segunda corrente, no entanto, a Câmara Municipal é o órgão competente para julgar as contas do Prefeito, enquanto que o Tribunal de Contas exerce um papel apenas auxiliar, tendo em vista que o parecer prévio por ele emitido é submetido à Câmara, para que esta decida por afastar ou manter as razões do parecer, desde que pelo voto de, no mínimo, 2/3 dos vereadores (art. 32, § 2º da CF/88). Assim, para esta corrente, a Justiça Eleitoral apenas poderia tornar inelegível o Prefeito com a decisão da Câmara Municipal.

O Supremo, por sua vez, interpretando o art. 31, § 2º, da CF, assentou entendimento de que a Câmara Municipal é o órgão competente para julgar as contas de natureza política e de gestão do Prefeito. Para o STF, o parecer prévio do Tribunal de Contas somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos vereadores.

Conforme o entendimento vitorioso no âmbito da Corte, a Constituição estabelece que é função típica do Poder Legislativo, além da atividade legiferante, engloba o controle de fiscalização das contas do chefe do Poder Executivo, como decorrência do princípio dos freios e contrapesos.

Nesse sentido, o Tribunal de Contas é uma peça da engrenagem, o qual se enquadra no limiar do processo político-administrativo de fiscalização, mas não é o elemento mais importante, ou seja, o referido Tribunal confere um parecer técnico sobre as contas do Prefeito, sendo que a Câmara dos Vereadores que deve se posicionar definitivamente pela aprovação ou não.

Ressalta-se que a Câmara dos Vereadores é a representação máxima do povo e, por isso, representa democraticamente a soberania popular e os contribuintes. Dessa forma, somente a ela é possível conceder a legitimidade para este exame, já que o Poder Legislativo exerce as funções de controle e fiscalização externa, com fulcro no art. 70 da Constituição Federal, enquanto que o Tribunal de Contas apenas a auxilia neste processo.

Dessa forma, o Prefeito apenas pode ser considerado inelegível, por força do art. 1º, I, g, da LC 64/90, quando houver o pronunciamento de dois terços dos vereadores pela rejeição da suas contas, não sendo suficiente o mero parecer do Tribunal de Contas.

Diante da fixação deste posicionamento, surge a segunda pergunta: e se a Câmara permanecer inerte quanto ao julgamento das contas, mesmo com o parecer desfavorável do Tribunal de Contas?

Igualmente, duas correntes surgiram. A primeira afirma que, por interpretação literal do art. 31, § 2º, CF, o parecer exerceria todos os efeitos jurídicos até o pronunciamento de dois terços da Câmara, conforme preceitua o dispositivo: “§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.”

À luz desta interpretação, na hipótese da Câmara permanecer inerte diante do parecer do Tribunal de Contas pela rejeição das contas do Prefeito, este permaneceria inelegível até a deliberação de dois terços dos vereadores.

Contudo, no RE 729744/MG, prevaleceu no Supremo a segunda tese, no sentido de que o parecer do Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, razão pela qual enquanto não houver pronunciamento da Câmara, não há qualquer impedimento para que o Prefeito concorra a novas eleições.

Dessarte, firmou-se o entendimento de que não existe julgamento ficto das contas por demora no prazo da Câmara para apreciá-las[9].

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Tribunal de Contas sempre exerceu função de protagonismo na análise da legalidade da execução orçamentária municipal. Desde seus primórdios constitucionais, o órgão se prontifica a realizar a análise contábil das despesas municipais, rejeitando contas eivadas de ilegalidade.

Certo é que essa importante atuação do Tribunal de Contas contribui sobremaneira para o controle e fiscalização dos gastos do Governo, sendo, em regra, pautada pela análise técnica e jurídica das contas, o que concede maior isenção e imparcialidade no julgamento.

Por uma análise pragmática, vê-se que o mesmo não ocorre no âmbito estritamente político das Câmaras de Vereadores. Isso porque as influências políticas e os acertos contaminam as razões dos parlamentares na análise das contas, tornando-os parciais e levando-os a agir em desconformidade com o interesse público.

Por essa razão, reitera-se, pragmaticamente, é possível criticar a decisão da Suprema Corte, tendo em vista que a falta de coercibilidade do posicionamento do Tribunal de Contas, quanto à irregularidade das contas do Prefeito, esvazia a atuação do órgão e permite que decisões parciais, pautadas por intenções escusas, sobressaiam.

Não se quer com isso dizer que a classe política é sempre corrupta, mas que existe forte predisposição para acertos ilícitos entre o Prefeito e os vereadores quando se está em jogo a própria carreira política daquele.

Por uma análise simples e realista, pode-se afirmar que, nessa situação, o gestor está mais propenso a se utilizar dos meios disponíveis para se ver livre desse obstáculo, o que facilita as transações ilícitas com o intuito da aprovação de suas contas (mesmo diante do parecer técnico do Tribunal de Contas em sentido contrário) ou para que haja a inércia da fiscalização legislativa.

Acredita-se que, a despeito da argumentação constitucional sólida, não se pode negar a maior isenção do Tribunal de Contas na fiscalização das despesas do Município, em que prevalece a capacidade técnica do seu corpo de servidores e membros e o posicionamento imparcial quanto à rigorosidade do controle contábil.

Essa preocupação fica ainda mais clara quando se identifica os efeitos deletérios que a corrupção promove na vida dos cidadãos. O desvio de verbas públicas atingem o dia a dia da pessoa comum, causando sérios obstáculos ao gozo de direitos fundamentais, como o acesso à saúde e educação.

Nessa via, não se pode permitir que a impunidade prevaleça diante das falhas da democracia representativa moderna, nem que tais atos prejudiquem o gozo de direitos fundamentais. Para tanto, o Poder Judiciário deve utilizar mecanismos hermenêuticos que congregam os valores constitucionais democráticos com o combate à corrupção, permitindo que a transparência e a imparcialidade prevaleçam na análise das contas públicas, ambos valores constitucionais.

Com efeito, torna-se equívoco permanecer indiferente com os comprovados escândalos de corrupção revelados diariamente, sobretudo envolvendo a classe política. De se ressaltar também que não cabe ao Direito legitimar esses atos.

Assim, acredita-se que a decisão do STF, veiculadas no Informativo 834/2016, ao invés de robustecer a força das instituições, fortalecendo o próprio Estado Democrático de Direito, anda em sentido contrário, concedendo força a um corpo político propenso à corrupção.

6. REFERÊNCIAS

ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro. 4ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017

BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 17ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008.

HOUGH, Dan. Corruption, Anti-Corruption and Governance. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2013.

MARIZ, Fábio Deyves. Competência Constitucional Dos Tribunais De Contas: Uma Visão Geral. In. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Edição 2006_12_18_0003.2xt de 02 – Ano. 2016.

NEWLANDS JR., Carlos Arthur. Sistema Financeiro e Bancário. 5ª Ed. São Paulo: Método, 2015.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Plenário. RE 848826/DF, rel. orig. Min. Roberto Barroso, red. p/ o acórdão Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 10/8/2016 (repercussão geral) (Info 834).

____. Plenário. RE 729744/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 10/8/2016 (repercussão geral) (Info 834).

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 15. ed. atual. Rio  de Janeiro: Renovar, 2008.



[1] Graduada em Direito na Universidade Federal da Paraíba, Pós-Graduanda em Processo Civil, Direito Civil e Consumidor pela FESP Faculdades e advogada militante

[2] Trata-se do capítulo referente às Finanças Públicas.

[3] Cuida-se do capítulo da Constituição sobre o Poder Legislativo.

[4] ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro. 4ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017. p. 380.

[5] NEWLANDS JR., Carlos Arthur. Sistema Financeiro e Bancário. 5ª Ed. São Paulo: Método, 2015. P. 406

[6] Esta é a inteligência do dispositivo: “Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. § 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.”

[7] Segue a íntegra do dispositivo: “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. § 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. § 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. § 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo. § 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.”

[8] HOUGH, Dan. Corruption, Anti-Corruption and Governance. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2013. P. 1

[9] Conforme dispõe a decisão: “Parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo.”


Como referenciar este conteúdo

ALMEIDA, Mayara Rayanne Oliveira de. Controle da Execução Orçamentária Municipal: o limite da competência do Tribunal de Contas no julgamento das contas do Prefeito. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 18 Set. 2017. Disponível em: investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-tributario/336057-controle-da-execucao-orcamentaria-municipal-o-limite-da-competencia-do-tribunal-de-contas-no-julgamento-das-contas-do-prefeito. Acesso em: 09 Jul. 2020

 

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