Orçamento Participativo e Conselhos Municipais de Orçamento – Uma abordagem jurídica

1. INTRODUÇÃO

A discussão acerca do Orçamento Participativo, tão difundido nos dias atuais, como mecanismo promotor da vontade social, diz com questões das mais caras ao nosso ordenamento jurídico.

Com efeito, dadas as proporções da República Federativa, o nosso sistema de direito positivo erige-se sob o dogma da democracia representativa, consistente na idéia de que cada cidadão abre mão de parte de seu poder para ser representado por membros escolhidos em processos eleitorais, reduzindo, pois, o espaço amostral daqueles que tomam as decisões políticas.

Mas até que ponto este dogma deve prevalecer? Em que medida a democracia indireta deve ser exercida, e em que aspectos deve ela ceder a expedientes diretos de participação popular nas decisões do Estado? Até que ponto normas criadas para garantir o funcionamento do sistema sob o preceito da representação devem se sobrepor a manifestações da soberania popular.

Em linhas gerais, o cotejo entre os dispositivos constitucionais e legais que tratam da disciplina orçamentária e as necessidades empíricas dos processos de Orçamento Participativo é que será objeto de análise do presente artigo.

Propõe-se ele a situar a temática do Orçamento Participativo no direito brasileiro, buscando responder a questões que versam sobre a necessidade e conveniência de sua institucionalização em norma específica, em havendo tal norma, analisar a competência para início do processo legislativo que a deve inserir no quadro das previsões normativas, bem como enfrentar o intrincado tema da vinculação do Poder Executivo às deliberações tomadas em assembléia popular.

O enfrentamento proposto far-se-á também e, especialmente, com vistas à jurisprudência existente sobre o tema, e sem perder de vista o novo panorama traçado pela Lei de Responsabilidade Fiscal e ao Estatuto das Cidades. A análise contemplará, ainda, os Conselhos Municipais de Orçamento e suas novas feições.

Por derradeiro, cumpre destacar que a abordagem proposta é, eminentemente, jurídica, e toma o Orçamento Participativo na acepção de exercício da democracia direta, não se prestando o presente artigo a analisar os fenômenos sociais e econômicos a ele inerentes.

2. UMA BREVE INCURSÃO SOBRE O EXERCÍCIO DA DEMOCRACIA

A doutrina das ciências políticas e sociais nos aponta para a existência de três formas pelas quais os cidadãos participam das deliberações que interessam à coletividade, dando origem, pois, a “três tipos de democracia”, a saber: direta, indireta (ou representativa) e semidireta (ou participativa).

Inicialmente, o termo democracia tinha lugar apenas no sentido de democracia direta, ou seja, uma forma de governo em que as decisões cabiam a todos os cidadãos, que as tomavam diretamente, com validade para todos os demais, a exemplo do que ocorria em Atenas e Roma, com a ressalva das limitações quanto aos indivíduos caracterizados como cidadãos.

Hodiernamente, como decorrência da massificação das sociedades, a concepção de democracia foi alargada, dando lugar ao que se convencionou denominar democracia representativa que, de um modo geral, significa que a tomada de decisões coletivas é atribuída a pessoas especialmente eleitas para esta finalidade.

No Brasil, dois preceitos vigoram quanto aos eleitos para o exercício da tomada de decisões: (i) o de que a confiança do corpo eleitoral os isenta de responsabilidade em relação aos eleitores, sendo, portanto, o mandato irrevogável, e (ii) o de que não há um elo de responsabilidade em relação à opinião de cada um dos eleitores, uma vez que os mandatários são convocados a tutelar os interesses gerais da sociedade e não os interesses particulares ou de um determinado segmento.

É de se destacar, pois, que a democracia representativa constitui-se em participação popular indireta, periódica e formal, organizando-se mediante regras que disciplinam as técnicas de escolha dos representantes do povo.

É bem verdade que, por trás deste modelo, num contexto como o do Brasil atual, está implícita uma escolha que vai além da simples designação dos indivíduos que comandarão as escolhas coletivas; o que se decide em processos eleitorais é a aprovação ou reprovação a esta ou aquela política governamental, influindo, portanto, diretamente, na formação da vontade do governo.

Neste diapasão, o exercício de uma democracia representativa deve se situar em determinados parâmetros, identificados em ensaio[1] sobre o tema, da lavra de Norberto Bobbio, que em seis regras básicas nos dá a sua dimensão:

“1. todos os cidadãos que tenham alcançado a maioridade, sem distinção de raça, religião, condição econômica, sexo, etc., devem gozar dos direitos políticos, isto é, do direito de expressar por meio do voto a própria opinião e/ou de eleger que se expresse por ele;

2. o voto de todos os cidadãos deve ter peso igual;

3. todos os cidadãos que gozam dos direitos políticos devem ser livres para votar, conforme opinião própria, formada o mais livremente possível, isto é, numa competição entre grupos organizados que disputam entre si para agregar os anseios e transforma-los em deliberações coletivas;

4. os cidadãos devem ser livres, também, no sentido de possuírem alternativas reais, isto é, de poderem escolher entre várias alternativas;

5. seja por deliberações coletivas, seja por eleição de representantes, vale o princípio da maioria numérica, mesmo que possam se estabelecer diversas formas de maioria (relativa, absoluta, qualificada) em determinadas circunstâncias previamente estabelecidas; e

6. nenhuma decisão tomada pela maioria deve limitar os direitos da minoria, em particular o direito de tornar-se maioria em igualdade de condições.”

De nossa parte, todos os requisitos formulados pelo autor são, ainda que de forma não plena, atendidos por nosso sistema de direito atual, de modo que o debate que se coloca não é o do aprimoramento da democracia representativa.

Nem se trata, diante da constante impressão de que a democracia se realiza de modo mais amplo por meio de consultas populares como o plebiscito ou o referendo, de cogitarmos da substituição da democracia representativa pela utópica democracia direta.

Como aliás, sugere o próprio Bobbio, o rompimento de paradigma que os modernos precisam proceder é o da passagem da democracia política, em sentido estrito, para a democracia social, o que se realiza mediante a ampliação do poder que até então se situa no campo da grande sociedade política para o campo da sociedade civil no plexo de suas mais variadas organizações, da escola à fábrica, onde se processa a maior parte da vida dos membros de uma sociedade moderna[2].

É dizer, a democracia em sua concepção moderna deve transcender os conceitos supra identificados, inserindo-se no plano de um espaço coletivo, em que os cidadãos conscientes de seus direitos e deveres possam agir como verdadeiros atores da transformação da realidade.

Cuida-se de conceber a sociedade não como um gigante no ostracismo, que delega o poder decisório sem influir nos seus desígnios, pelo contrário, enxergar nela a força capaz de se auto-organizar e, partindo das mais variadas microestruturas exercer o poder que lhe cabe.

Neste contexto, pois, que nos parece se inserir o tema do Orçamento Participativo. Trata-se de uma verdadeira manifestação da sociedade civil acerca da destinação dos recursos públicos outrora decidida apenas pelos representantes eleitos. O que nos importa, portanto, é compatibilizar este preceito com os de representação indireta já existentes, ao que nos dedicaremos, a partir de então.

3. NA GÊNESE DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO A DEMOCRACIA DE FORMA DIRETA

Conforme nos aponta Celina Souza[3], as primeiras experiências de gestão participativa, ainda se reportam ao período do Regime Militar. É o caso, por exemplo, das gestões do MDB em Piracicaba (SP) e Lages (SC) entre 1977-1982, em que o que se averigua é uma incipiente participação popular, em virtude da inexistência de uma cultura neste sentido.

Isto é, dado o período de repressão pelo qual passava o país, a organização da sociedade civil no sentido de participar das decisões do governo era algo que precisava ser estimulado pelo próprio governo e que demandava ser construído lentamente, dado o grau de desorganização da comunidade.

O mesmo se diga em relação às experiências do primeiro governo municipal conquistado pelo PT, o de Fortaleza, a partir de 1986, em que o distanciamento entre governo e partido contribuiu para a não concretização dos ideais de participação popular.

A verdade é que experiências mais substanciais neste campo, ocorreram nos governos petistas de Porto Alegre e Belo Horizonte e perduram até hoje.

Trata-se, nestes casos, de um paradigma que parte da visão de governos mais a esquerda acerca do que seja uma administração “democrática e popular”, isto é, aquela capaz de inverter prioridades, formulando uma política capaz de favorecer os pobres e, promover a participação popular, norteada pelo conceito de epowerment, ou empoderamento.

Este segundo aspecto, é o que nos desperta maior interesse, para os fins desta abordagem, isto é, o Orçamento Participativo sob o prisma da influência dos particulares nas decisões que envolvem a coletividade, o que nos parece ser o cerne da idéia de participação.

Com efeito, este enfoque nos reporta a um dos principais problemas das finanças públicas, o de definir a destinação de recursos públicos que não pertencem a nenhum indivíduo ou grupo isoladamente, mas a um ente sem existência física ou palpável, a coletividade, garantindo que tal destinação atenda aos anseios dos indivíduos em geral.

Cuida-se de cogitar da participação popular, num processo que até então era adstrito aos poderes constituídos, uma nova abertura ao exercício da democracia direta num campo tão relevante das funções estatais, o da sua atividade financeira.

A esse respeito, convém transcrever as palavras de Valdemir Pires em obra[4] destinada a esmiuçar os aspectos do instituto do Orçamento Participativo:

“O Orçamento Participativo representa mais um passo no sentido do aperfeiçoamento político. Nele, não somente os parlamentares devem participar das decisões sobre finanças e políticas públicas: a população organizada, a sociedade civil assume papel ativo, passa a ser agente e não mero paciente. Ocorre uma radicalização democrática. Nessa passagem, a democracia passa a ser encarada não só como meio para se atingir o fim de melhor alocação dos recursos, mas também como fim em si mesma. (…) Uma nova idéia sobre o modo de governar começa a disputar hegemonia com a visão tradicional, do governo legitimado exclusivamente pelo voto e pelo uso da boa técnica.”

Como é de se destacar, o Orçamento Participativo surge como uma prática democrática inovadora e, na medida em que possibilita a atuação mais direta dos indivíduos sobre a aplicação dos recursos vai ao encontro do ideal mais puro de democracia que é o de garantir de forma mais efetiva a participação popular.

É dizer, na linha do que vimos no tópico anterior, esta forma de atuação da sociedade civil organizada apresenta-se no bojo da necessária transição a que alude Norberto Bobbio.

E não nos parece irreal tal percepção na medida em que, em estudo que aponta os prós e contras do Orçamento Participativo e no qual se ponderam teses e versões a seu respeito, Celina[5] nos traz a seguinte constatação:

“Os números e as análises mostram que, com o OP, grupos de baixa renda, mas não os muito pobres, passaram a ter influência sobre o processo decisório de alocação de uma porcentagem dos recursos públicos locais. Apesar da porcentagem ser relativamente pequena – no caso de Porto Alegre, por exemplo, a média foi de 13,1% entre 1990 e 1996 – o OP é uma política importante no sentido de prover alguma infra-estrutura em comunidades carentes. (…) Nesse sentido, o mérito do OP parece não estar necessariamente nos ganhos materiais para segmentos de baixa renda, mas sim na ampliação da participação e do poder de decisão para grupos anteriormente excluídos do processo decisório.”

Em outras palavras, inobstante os benefícios materiais empiricamente proporcionados pelo OP não serem tão relevantes, na opinião da autora, o caráter de cidadania que sua formulação imprime aos participantes, por si só representa um ganho sob a perspectiva da democracia.

É nesta perspectiva que se insere a tese[6] defendida por Pedro de Carvalho Pontual na qual o mote central é demonstrar que o Orçamento Participativo transcende o processo de gestão pública e de planejamento democrático, resultando num processo político de geração de consciência e cidadania.

Dito de outra forma, o Orçamento Participativo é visto como um instrumento propulsor de mudanças na cultura popular, aproximando o privado do público, fazendo com que a criatura encontre o seu criador e a razão de ser.

De fato, o só fato de permitir que numa situação em que a democracia seria exercida de forma indireta, esta o seja diretamente pelos detentores do poder nos termos do artigo 1º, parágrafo único da CF/88 representa um significativo avanço.

 4. O ARCABOUÇO NORMATIVO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

4.1. APLICAÇÃO PRESCINDE DA EXISTÊNCIA DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA

Nas primeiras experiências do Orçamento Participativo, rapidamente listadas no tópico anterior e até mesmo em relação às mais recentes, pode-se afirmar que, na maior parte dos casos, a existência e aplicação deste procedimento sempre ocorreu sem expressa previsão em lei do ente que o instituiu.

Com efeito, segundo dados do Fórum Nacional de Participação Popular, no período compreendido entre 1997 e 2000[7], dos 103 municípios que praticavam o Orçamento Participativo, apenas 9 realizaram sua regulamentação, situação que permanece idêntica até os dias atuais.

Isto significa dizer que, tal prática esteve e está associada a um expediente provocado e sustentado pelo Poder Executivo municipal, carente, portanto, de maiores rigores jurídicos quanto à existência e forma.

De nossa parte, sua formulação nestes moldes está em plena consonância com o ordenamento pátrio, posto que calcado nos pressuposto de que o poder emana do povo e é por ele exercido direta ou indiretamente (art. 1º, parágrafo único da CF/88), bem assim de que no âmbito de suas competências as municipalidades têm autonomia (artigos 29 e 34, “c” da CF/88).

A questão que se coloca, portanto, é a da conveniência de sua institucionalização e suas repercussões.

4.2. INSTITUCIONALIZAÇÃO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO – PRÓS E CONTRAS

A grande vantagem apresentada pela positivação do orçamento por meio de lei municipal reside na característica de política pública perene que tal expediente lhe garantiria, ou seja, uma vez incluído no ordenamento jurídico municipal o Orçamento Participativo deixaria de ser uma mera decisão do poder executivo municipal, passando a se tratar de exigência quanto à ação deste poder.

Por outro lado, as desvantagens verificadas, talvez sejam a grande questão por trás do pequeno número de municípios que institucionalizaram tal prática.

De fato, a idéia geral é a de que o Orçamento Participativo depende, principalmente, de vontade política, não sendo a determinação legal que garantiria sua implementação; em outra medida tal institucionalização poderia engessar a experiência, devendo, pois, o Orçamento Participativo continuar sendo regido pelo princípio da auto-regulamentação.

Denise Vitale[8] nos dá essa dimensão quando, ao tratar da experiência de Porto Alegre, assim se manifesta:

“A regulamentação legal da experiência daria aos vereadores poder de decidir sobre os termos dessas questões, bem como modifica-las, como e quando entendessem necessário. As instâncias de participação diretas estariam cedendo seu poder decisório ao sistema representativo, no âmbito do legislativo. Assim, ao mesmo tempo que o Executivo decidisse abrir a deliberação da peça orçamentária para a participação direta da população, o Legislativo tomaria o controle desta.”

 E não é outra a experiência apontada ao se reportar ao caso de Porto Alegre em que as discussões acerca da previsão legislativa do Orçamento Participativo esteve permeada de propostas de vereadores que tentavam mitigar a participação popular.

Dentre tais propostas destacam-se aquelas que limitavam o percentual do orçamento passível de deliberação popular a patamares de 30% ou 50%, as que instituíam a participação de vereadores como membros vitalícios nas plenárias, ou até mesmo a que determinava a discussão popular em conjunto com Executivo e Legislativo.

Destes embates, o que se pôde verificar é que a institucionalização do Orçamento Participativo não é a garantia de sua plena aplicação. De outra sorte, urge pensar em que plano se coloca a autonomia deste instituto, indagando-se sobre a necessidade de instituir um procedimento padronizado ou relegar-se a questão a cada gestor.

Como aponta Denise Vitale, o objetivo de instituir em estatutos jurídicos as diretrizes participativas na elaboração das leis orçamentárias não foi, apenas, para indicar uma nova orientação aos administradores públicos, mas, sobretudo, para revesti-las de status jurídico, com vistas, justamente, à sua garantia. Institucionalizar juridicamente procedimentos significa poder assegurá-los judicialmente. Significa permitir que, tanto sua realização, como seus resultados, possam ser objeto de discussão no judiciário, tendo por base uma fundamentação legal mais determinada[9].

Vê-se, pois, uma via de mão dupla, institucionalizar pode representar ao mesmo tempo assegurar a existência do instituto e mitigá-lo, na medida em que pode engessar o processo, tornando-o refém do legislativo municipal.

Neste diapasão, a solução que se ventila é a de formulação de uma lei que formalize minimamente a existência do procedimento, e sua estrutura básica de participação, como as assembléias diretas, os delegados e o Conselho do Orçamento Participativo, assegurando caráter deliberativo e a possibilidade de participação de todos os residentes,bem como garantindo, daí em diante, a auto-regulamentação por meio de um Regimento Interno.

4.3. A FIXAÇÃO LEGISLATIVA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO – RITO E IMPLICAÇÕES

Se a conveniência da regulamentação, como visto outrora, não é ponto pacífico, o que não se pode ignorar é o procedimento a ser seguido nos casos em que esta é levada a efeito.

Como é cediço, a iniciativa de projeto de lei que disponha sobre matéria orçamentária é de competência privativa do chefe do Poder Executivo, (conforme artigos 61, II, “b” e 165 da CF/88), de modo que qualquer outra proposta que veicule norma a este respeito, quer de origem legislativa, quer de origem popular, estaria permeada de vício de iniciativa.

E não tem sido outro o entendimento do judiciário a apreciar a questão, conforme se verifica da ementa dos seguintes julgados:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI DE ORÇAMENTO. ELABORAÇÃO. LEI DE INICIATIVA LEGISLATIVA INSTITUIDORA DO “ORÇAMENTO PARTICIPATIVO”. INCONSTITUCIONALIDADE POR VÍCIO FORMAL E MATERIAL. COMPETE PRIVATIVAMENTE AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO COM O AUXÍLIO DE SEUS SECRETÁRIOS A ELABORAÇÃO DA LEI DE ORÇAMENTO. VÍCIOS FORMAL E MATERIAL DA LEI Nº. 4123 DO MUNICÍPIO DE CANOAS, INSTITUIDORA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO, RECONHECIDOS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE, POR MAIORIA. (ADI nº. 597024447, Tribunal Pleno, TJ-RS, julgado em 25/08/1997)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 2.326/03 DE UBATUBA – INSTITUIÇÃO DE ELABORAÇÃO E FISCALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO MUNICÍPIO EM LEI DISPONDO SOBRE O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO – AFRONTA AOS ARTIGOS 5º E 144, 174 E 176 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO, POR INVASÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO – AÇÃO PROCEDENTE. (ADI Lei n. 104.857-0/9 – São Paulo – Órgão Especial – Relator: Olavo Silveira – 10.03.04 – V.U.)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL – LEI N. 440/03 DE ITU – PARLAMENTO MUNICIPAL – INSTITUIÇÃO DE ELABORAÇÃO E FISCALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO MUNICÍPIO EM LEI DISPONDO SOBRE O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO – AFRONTA AOS ARTIGOS 5º E 144, 174 E 176 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO, POR INVASÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO – AÇÃO PROCEDENTE. (ADI n. 165.308-0/0-00 – São Paulo – Órgão especial – relator: renato nalini – 12.11.08 – v.u. – voto n. 14053)

Como se constata, a questão da competência privativa do Executivo em matéria de alteração da disciplina orçamentária tem recebido interpretação restritiva do Judiciário. A questão que se coloca, pois, é, uma vez instituído o Orçamento Participativo, quais os limites da atuação do Executivo, isto é, qual o grau de vinculação que as propostas veiculadas em seu bojo impõem a este poder.

4.4. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Conforme tratado em tópico anterior, a instituição do Orçamento Participativo, no mais das vezes, não se deu por meio de previsão normativa específica, sendo certo, ainda, que nem mesmo no plano da legislação federal, havia, nos primórdios de sua difusão, norma legal que o instituísse ou assegurasse.

Tal panorama, contudo, foi drasticamente alterado com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº. 101/00) que, em nosso entendimento, fixou, no altiplano de uma norma de estrutura, de observância obrigatória pelos entes políticos municipais, os processos orçamentários baseados na participação popular, na medida em que fixou expressamente que a transparência será assegurada mediante “incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos” (artigo 48, parágrafo único, inc. I).

A esse respeito, inclusive, inúmeros são os autores que enxergam na previsão normativa, não apenas um comando a ser seguido pelos municípios, mas, especialmente, um princípio atinente à boa governança, o chamado princípio da participação.

É o caso de Maria Cristina César de Oliveira e Octavio Cascaes Dourado Júnior[10] que, em análise da Lei de Reponsabilidade Fiscal, socorrem-se dos ensinamentos de Canotilho para traçar os quatro pilares do novo conceito de cidadania:

(i) centrada na pessoa humana e não apenas nas liberdades econômicas;

(ii) calcada na accountability (dever do Estado de prestar contas de sua gestão e na responsiveness (reciprocidade entre a ação estatal e o interesse público), o que resulta em uma cidadania ativa e participativa;

(iii) cidadania cosmopolita, que ultrapassa os limites da estatalidade e avança para as relações com corpos pós-nacionais; e

(iv) cidadania grupal “que complementa os múltiplos individuais de cada cidadania”.

Por este prisma, a participação popular ganha foros de preceito fundamental, requisito de legitimação do processo orçamentário, podendo-se falar dela não mais como uma técnica, um expediente, mas sim como uma viga mestra da atuação estatal neste segmento.

4.5. A PARTICIPAÇÃO POPULAR ASSEGURADA NO ESTATUTO DAS CIDADES

Mesmo destino tomou o Orçamento Participativo com o advento do Estatuto das Cidades (Lei nº. 10.257/01) que tratou da necessária gestão democrática das cidades por meio da participação popular (art. 2º, II) que tem por um de seus instrumentos a gestão democrática participativa (artigo 4º, inciso III, alínea “f).

O referido diploma legal cuida, especificamente, da realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição para sua aprovação pela Câmara Municipal (artigo 44)

Destas previsões normativas, resta claro o postulado de que a participação na gestão orçamentária é um novo corolário do nosso sistema de direito.

A não observância de tais preceitos pela legislação dos entes municipais representa, pois, ilegalidade, que pode ser inquirida em sede judicial, por meio da ação civil pública (nos termos do artigo 53 do mesmo Estatuto), muito embora, a previsão acerca da improbidade administrativa em caso de impedimento do exercício da participação popular tenha sido extraída da mencionada lei no bojo de seu processo legislativo.

5. A VINCULAÇÃO DAS PROPOSTAS – UMA QUESTÃO DE PRERROGATIVA DO PODER EXECUTIVO OU UMA IMPOSIÇÃO DA VONTADE POPULAR

Tangenciando a questão da vinculação do Executivo às propostas populares feitas no decorrer do processo de Orçamento Participativo, Régis Fernandes de Oliveira assim se manifesta[11]:

“A lei não pode ser mera recomendação, nem conter preceitos de mera advertência. Sabe-se que toda norma jurídica tem de ser eficaz. Se há a instituição do Orçamento Participativo, que busca conhecer as prioridades da população das diversas regiões das cidades, parece claro que o que foi deliberado deve prevalecer.

Ponderando que certas sugestões colhidas podem se apresentar inviáveis ou sem importância, passíveis, portanto, de serem desconsideradas, o professor destaca que aquelas que se tratarem de real necessidade não podem ser desprezadas pelo governante, ao que conclui[12]:

“Como se percebe, a lei que obriga a participação popular produz efeitos, não sendo meramente lúdica. Se obriga, o governante é compelido a inserir no orçamento aquilo que foi debatido pela comunidade e, posteriormente, cumprir o orçamento, tal como previsto. Caso contrário, estaríamos perante norma sem eficácia ou perante governos despidos de seriedade.”

 Em nosso sentir, a mesma conclusão é válida, isto é, pela necessária observância das deliberações populares, entretanto, o argumento fundamental para tanto exsurge não da ratio do procedimento, mas do cotejo entre os valores da democracia direta, acima tratado, e o da prerrogativa do executivo em matéria orçamentária.

Para nós, o preceito de que todo o poder emana do povo e que a democracia se exerce, sempre que possível, pela via direta, é um valor absoluto que deve se sobrepor à repartição de competências, uma vez que se encontra no fundamento de nosso sistema de direito.

Cremos que a justificativa da especialização técnica de que se reveste o Poder Executivo e seus órgãos (secretarias, departamentos de planejamento, etc) não pode obstaculizar o anseio de um povo de dispor sobre seus próprios desígnios. Pelo contrário, tal especialização deve ser colocada a serviço desta vontade, ordenando-se no sentido de viabilizá-la, mediante as adequações que se fizerem necessárias.

Na mesma linha está o pensamento de Denise Vitale[13] para quem:

“A dificuldade de responder a essa questão relaciona-se com o sentido do princípio de democracia semidireta adotado pela CF de 1988. O conceito funda-se justamente na combinação da democracia direta com a democracia representativa, resultando em um princípio misto, que compatibilize as duas formas de exercício da soberania popular. É um princípio que se assenta no caráter complementar possível entre os dois modelos, desejado tanto pelo legislador constituinte quanto pelas concepções contemporâneas de democracia.”

Verifica-se, pois, que na perspectiva desta autora, a questão do caráter vinculador das propostas populares deve ser visto ao lume do sistema misto de representação instituído pela CF/88.

Isto é, tal como cremos, havendo a possibilidade de exercício direto, num contexto de participação da sociedade civil, tal como vislumbra Bobbio como um avanço necessário de nosso sistema democrático, a orientação a que nos conduzimos, invariavelmente, é a da prevalência da deliberação popular, como, inclusive, encerrado no seguinte excerto da mencionada autora[14]:

“Entretanto, todo o arcabouço democrático da Constituição Federal de 1988 constitui um claro material normativo, no sentido de que as deliberações populares são legítimas e, portanto, devem ser respeitadas. O mesmo depreende-se dos marcos jurídicos federais mencionados, que tratam, especificamente, da participação popular na elaboração da proposta orçamentária. Assim, ainda que as deliberações não possam ser investidas de caráter vinculativo, elas consistem em subsídios que devem ser levados em conta pela Administração.”

Em recurso de analogia, para sustentar sua posição, a autora socorre-se dos ensinamentos de Maria Sylvia Zanella de Pietro[15] que, cuidando da vinculação das decisões de órgãos consultivos, remete à idéia de que a observância do princípio da motivação é indispensável.

Obviamente que guardadas as devidas proporções entre as deliberações do Orçamento Participativo e aquelas tomadas por órgãos da administração, formalmente constituídos em lei, nos quais há participação popular, a conclusão é a de que o Executivo deve ter em conta o que foi decidido e, na hipótese de não acata-los, deve munir-se de uma justificativa razoável para tanto.

Vale dizer, indispensável seria a apresentação de motivo para o ato do Executivo que não acolhe a proposta veiculada no Orçamento Participativo, sob pena de tornar ilegal a atitude adotada.

Nem se ventile a eventual alegação de que a inexistência do Orçamento Participativo de forma institucionalizada (em forma de lei que o preveja) é motivo para o não acolhimento das propostas dele oriundas. Isso porque, como visto, outrora, este instituto prescinde da existência de tal lei, posto que fundado no próprio conceito de democracia direta.  

 6. OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE ORÇAMENTO EM COMPLEMENTO OU SUBSTITUIÇÃO AO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Aspecto interessante de se notar é o da constituição dos chamados Conselhos Municipais de Orçamento, órgãos que, outrora, eram firmados no esteio dos processos de Orçamento Participativo, e que ora são ventilados como estruturas autônomas e, por vezes, suplantadoras deste instituto.

O conhecimento acerca desta temática sobreveio quando da participação direta na constituição de um conselho desta espécie no município de Santo André.

Com efeito, vigorava no âmbito daquela cidade o Orçamento Participativo, inaugurado na primeira gestão petista do prefeito Celso Daniel (1989-1992) e, reinstituído na gestão do mesmo prefeito a partir de 1997, após 4 anos de abandono do instituto por uma gestão conservadora (o processo não havia sido institucionalizado por lei específica).

Em 2008, após quase 12 anos de governo do PT, a cidade vivenciou um momento político de saturação que resultou na vitória em 2º turno do candidato de oposição, o qual, ao assumir o Executivo municipal, sob o argumento dos diversos vícios que permeavam o Orçamento Participativo naquela cidade, houve por bem extinguir as plenárias.

Foi então que a reação popular de indignação com a decisão tomada compeliu o prefeito eleito a forjar uma alternativa ao processo outrora existente, criando, o já previsto na lei orgânica do município, Conselho Municipal de Orçamento, por meio do projeto de lei de sua autoria nº. 08/09.

E o fez a nova gestão ao conseguir a aprovação da lei municipal nº. 9.126/09 que instituiu o órgão sob a forma de um conselho paritário composto de 5 representantes do Poder Público indicados pelo prefeito e mais 5 membros indicados pela sociedade civil cuja designação depende de aprovação pelo poder legislativo municipal.

Trata-se, nos termos da referida lei de um conselho, constituído para um mandato de 2 anos, cujas deliberações de caráter consultivo aos poderes municipais constituídos referem-se à análise e opinião sobre os aspectos do orçamento municipal.

É dizer, em detrimento de um sistema participativo, ainda que com falhas de representação, o poder executivo municipal criou um órgão de participação popular limitada, para não dizer nula, cuja formação ainda conta com alta discricionariedade do poder legislativo municipal.

Experiência menos drástica é a proposta no projeto de lei nº. 27/2002 do município de Varginha que, visando a constituir o Conselho Municipal de Orçamento, classifica-o como órgão de participação direta da comunidade que tem por finalidade propor, fiscalizar e deliberar sobre matérias relacionadas ao Orçamento Municipal.

Sua composição, também paritária, conta com 5 membros indicados pelo Executivo, representantes dos sindicatos dos servidores e da associação comercial e conselheiros titulares de cada um dos bairros da cidade, eleitos pelos delegados de cada região da cidade.

Aspecto interessante deste modelo, é o de que as deliberações tomadas são encaminhadas ao Executivo que pode acatar ou veta-las, hipótese em que a matéria retorna ao Conselho para reexame e deliberação com quorum qualificado, o que, no entanto, não supre a decisão final que sempre cabe ao chefe do executivo.

De nossa parte, os Conselhos Municipais de Orçamento, como órgãos de participação popular em substituição ao Orçamento Participativo não constituem instituto que se coaduna com as disposições da legislação federal que trata da gestão participativa.

Cremos que a participação popular, hoje em status de legislação de estrutura, só se efetiva, por meio da observância de determinados princípios identificados no contexto do Orçamento Participativo, conforme nos ensina Valdemir Pires[16].

O primeiro e mais evidente deles é o do caráter pedagógico de que deve se revestir o processo, isto é, deve-se subverter a lógica natural de ausência dos cidadãos em virtude do seu suposto despreparo ou falta de tempo, inserindo, paulatinamente, a cultura de influenciar no orçamento, tendo em vista a importância que o tema representa no cotidiano das pessoas.

Outro princípio a ser observado e preservado é o da autonomia dos movimentos, evitando-se que os mesmos sejam cooptados e se integrem passivamente à vontade do governo. Trata-se de buscar a isenção e autonomia daqueles que são chamados ao processo de participação popular, garantindo ampla atuação destes atores no processo de definição das prioridades.

O princípio da co-gestão afigura-se, também, como diretriz a ser seguida. Sua formulação tem por base a idéia de que não é possível falar em autogestão da coisa pública pelos órgãos de participação, o que representaria um rompimento muito drástico com a cultura vigente, redundando na ruína das instituições. Nesta perspectiva aponta-se para a compreensão de que o governo deve estar apto a ouvir e levar a efeito as reivindicações formuladas, sem deixar de exercer seu papel. 

O princípio da substituição de reivindicações por prioridades consiste na necessária conscientização da população acerca das limitações dos recursos públicos, o que, evidentemente, conduz ao método de aplicação de acordo com uma escala de prioridades. Cabe, pois, ao poder público incutir a idéia da fixação das prioridades, no entanto, tal tarefa, a do escalonamento propriamente dito cabe às plenárias populares.

O princípio da organização e mobilização como forma de disputa de recursos relaciona-se intrinsecamente com o caráter didático do processo. Trata-se de fixar a idéia de que, num processo democrático, a mobilização e organização são elementos indispensáveis para fazer valer os direitos pretendidos. Sem esta formação o exercício da pressão pelos interesses fica prejudicado.

Finalmente, com o objetivo de assegurar a efetividade da participação popular, cabe apontar para o princípio da transparência e dos limites das decisões, consistente em situar os aspectos do orçamento passíveis de ser objeto de debate. Não se trata, como muitos pensam, de mitigar a participação popular, pelo contrário, o princípio afigura-se muito mais como uma sistematização do processo a fim de lhe garantir eficiência, visto que é impossível a população discutir, logo de início, todo o orçamento, devendo-se segregar tal processo em etapas claramente evidenciadas e limitadas.

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RICARDO EZEQUIEL TORRES – Advogado, graduado pela PUC-SP, Mestre em Direito Financeiro pela USP