A (in) efetividade da execução fiscal

Roberto Machado de Oliveira[1]

A (IN) EFETIVIDADE DA EXECUÇÃO FISCAL

Resumo

O presente artigo trata de análise da possível falta de efetividade existente em processos de execução fiscal no Brasil, enfatizando-se a Procuradora-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). Este estudo tem como objeto a análise da quantidade média de execuções fiscais em tramitação, tempo médio de duração de cada processo, custo unitário aproximado de cada execução, expondo ao final os problemas encontrados em executivos fiscais, bem como mecanismos minimizadores da possível falta de efetividade encontrada em um Processo de Execução Fiscal promovido pela PGFN, relacionando-o com os executivos fiscais estaduais e municipais. Para realização da análise procedeu-se a pesquisa em doutrinas, estudos, relatórios técnicos e artigos. Após estudarmos e analisarmos os tópicos relativos à quantidade, tempo, custos e problemas no processo federal fiscal, concluímos que a inefetividade é encontrada em alguns processos, os quais demonstram a dificuldade da Fazenda Pública alcançar a satisfação, ainda que parcial, de seus créditos. Assim, na parte final do artigo, são apresentados mecanismos que podem servir como amenizadores da falta de efetividade de um processo de execução fiscal.

Palavras-chave: Execução fiscal; Efetividade; Inefetividade; Satisfação.

THE (IN) EFFECTIVENESS OF TAX ENFORCEMENT

Abstract

This article deals with analysis of the possible lack of effectiveness in existing tax enforcement proceedings in Brazil, emphasizing the Attorney General of the Treasury. This study has the purpose of analyzing the average amount of tax foreclosures in process, average duration of each process, approximate unit cost of each run, exposing the end the problems encountered in tax executives as well as minimizing possible mechanisms of lack of effectiveness found in a tax foreclosure process promoted by Attorney General of the Treasury, relating it to the state and local tax executives. To perform the analysis proceeded to research studies, books, technical reports and articles. After studying and analyzing the topics on quantity, time, cost and problems in federal tax process, we concluded that ineffectiveness is found in some processes, which demonstrate the difficulty of the Treasury achieve satisfaction, even in part, of their claims. Thus, in the final part of the paper, we present mechanisms that can serve in combat the lack of effectiveness of a tax execution procedure.

Keywords: Tax enforcement; Effectiveness; Ineffectiveness; Satisfaction.

A (IN) EFETIVIDADE DA EXECUÇÃO FISCAL

Introdução

O presente artigo tem como tema a execução fiscal, regida pela Lei 6.830/80, objetivando-se apreciar, a luz dos princípios processuais e das disposições legais, a efetividade do instituto no que diz respeito ao processo executivo fiscal.

No seu mérito iniciar-se-á com o estudo da quantidade média de execuções em tramitação, custo-benefício de um processo executivo fiscal promovido pela Fazenda Pública Federal, tempo médio individual de cada processo e os problemas decorrentes da possível inefetividade em questão, relacionando-os com as execuções fiscais estaduais e municipais.

A análise da possível existência de inefetividade em Processos de Execução Fiscal promovidos pela Fazenda Pública Federal basear-se-á em estudos, relatórios e notas técnicas elaborados pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA), CNJ (Conselho Nacional de Justiça) e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), abordando seus principais pontos, comparando-os com as execuções fiscais estaduais e municipais, diagnosticando, ao final, mecanismos e/ou soluções de tratamento para, se constatada, a falta de inefetividade em questão.

Destaca-se, por fim, a relevância do estudo na importância dos recursos públicos, tendo em vista que o número de devedores aumenta a cada ano, razão pela qual a execução fiscal surge como medida solucionadora, porém nem sempre trazendo resultados positivos.

1. A (IN) EFETIVIDADE DA EXECUÇÃO FISCAL: UM ESTUDO COMPARATIVO ENTRE AS FAZENDAS PÚBLICAS FEDERAL, ESTADUAL E MUNICIPAL

Nos últimos anos estudos, pesquisas e diagnósticos demonstram que as principais dificuldades enfrentadas dizem respeito à morosidade na tramitação dos processos, grande número de processos, alto custo da tramitação processual e poucos feitos sentenciados a tempo de resolver efetivamente a execução, ou seja, tais dificuldades referem-se a baixa efetividade do processo, o que encontramos em diversas execuções fiscais da Fazenda Pública Federal, promovido pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN). (BRASIL, IPEA, 2011, p. 08).

Muitos problemas são enfrentados no processo de execução fiscal, e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) em conjunto com o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), Departamento de Pesquisa Judiciária (DPJ) e a Diretoria de Estudos e Políticas de Estado das Instituições e da Democracia (DIEST), tratou de analisar, através de um Relatório de Pesquisa, algumas dificuldades em executivos fiscais, relatando, conforme a seguir:

[…] a execução fiscal que tramita na Justiça Federal, deve-se levar em consideração que as consequências negativas da inefetividade do Judiciário – as quais nas demais circunstâncias recaem majoritariamente sobre o cidadão – também se revertem em prejuízos ao próprio Estado. Assim, se o poder público é o grande interessado em que sejam geradas informações mais precisas sobre os custos da prestação jurisdicional em geral, de modo a aprimorar a eficiência de sua atuação, isto se manifesta em dupla medida no caso da execução fiscal. (BRASIL, IPEA, 2011, p. 08).

Veja-se que tais dificuldades são encontradas, também, em execuções fiscais do Estado do Rio Grande do Sul e do Município de Pelotas, conforme posicionamentos de profissionais que atuam junto à advocacia pública há vários anos.

Nesse sentido, afirma um Ilustre Procurador do Estado do Rio Grande do Sul que os principais problemas enfrentados no processo executivo fiscal estadual correspondem a localização de bens, bem como a de encontrar o devedor para citação, eis que cada vez mais se encontra dificuldade no Judiciário em lograr uma citação por edital, pois hão de ser esgotadas todas as diligências para se efetuar uma citação por edital e, a partir daí, efetuar a busca de bens passíveis de penhora. (ISAACSSON, 2014, a).

Importante mencionar, relativamente ao processo de execução fiscal municipal, que, conforme esclarecido por profissional que atua junto à advocacia pública municipal por vários anos, em entrevista pessoal, o executivo fiscal padece pela falta de dados, pois um cadastro atualizado com endereço, CPF, transferência de imóveis, dentre outros, é essencial para a cobrança de dívidas, o que acaba dificultando a busca pela efetividade na execução. (ISAACSSON, 2014, b).

Então, observe-se que a inefetividade de feitos executivos fiscais pode decorrer de uma série de fatores os quais dificultam o alcance da satisfação dos créditos, seja ela parcial ou integral, talvez em grande parte de execuções fiscais no Brasil.

Sendo assim, faz-se necessário fazermos algumas análises acerca da quantidade média de execuções fiscais em tramitação, seu custo-benefício, tempo médio individual de cada processo, bem como apresentarmos problemas decorrentes da inefetividade da execução fiscal federal, relacionando-os com os processos de execução fiscal estadual e municipal.

1.1. Quantidade média de execuções fiscais em tramitação

Ações de execução fiscal promovidas na Justiça Federal, obviamente, regra geral, são movidas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (instituição que representa a União, no âmbito judicial ou extrajudicial, na execução de dívidas ativas), eis que a Justiça Federal possui competência para processar e julgar as ações nas quais a União figura como parte, conforme dispõe o artigo 109, da Constituição Federal de 1988.

Há, também, a existência de ações de execução fiscal da União na Justiça Estadual, pois existem comarcas (domicílio do devedor), as quais não possuem foros da Justiça Federal, razão pela qual os feitos executivos federais são ajuizados perante o foro da respectiva cidade, nos termos do §3º do art. 109 da CRFB/88. (RIBEIRO, 2007, p. 147).

Nos últimos anos o número de execuções fiscais tem crescido constantemente nas três esferas (Federal, Estadual e Municipal). (BITTAR, 2007).

O CNJ constatou, em sua pesquisa “Justiça em números – 2013”, que:

“29,3 milhões de processos de execução fiscal em tramitação, 87,2% (25,5 milhões) estão na Justiça Estadual, 12,2% (3,6 milhões) estão na Justiça Federal e apenas 0,6% (165 mil) estão na Justiça do Trabalho. Tanto na Justiça Estadual quanto na Justiça Federal o estoque cresceu, com alta no quadriênio de 7% e 13,4%.” (BRASIL, CNJ, 2013, p. 50).

De acordo com a pesquisa “PGFN em números – 2014”, elaborada pela PGFN, ficou constatado que a quantidade de processos em tramitação alcança, atualmente, 6.887.837 (seis milhões, oitocentos e oitenta e sete mil e oitocentos e trinta e sete processos), junto às 118 (cento e dezoito) unidades da PGFN existentes em nosso país. (BRASIL, PGFN, 2007, p. 07).

A Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, conforme Relatório Anual – 2013, conta, atualmente, com 92.671 (noventa e dois mil, seiscentos e setenta e um) execuções fiscais. (BRASIL, PGE, 2013).

Já a Procuradoria-Geral do Município de Pelotas, conforme informado por Procuradora do Município de Pelotas, conta com, aproximadamente, 12.000 (doze mil) execuções fiscais em tramitação. (ISAACSSON, 2014, b).

Assim, pode-se observar a importância da PGFN, bem como das demais procuradorias estaduais e municipais, eis o grande número de execuções fiscais existentes, as quais servem para garantir a satisfação de créditos em favor dos entes públicos, decorrentes de tributos não adimplidos pelos contribuintes, os quais são extremamente importantes para o custeio das despesas públicas internas e externas em geral, bem como para propiciar à sociedade a prestação de serviços dignos e com qualidade.

1.2. Custo – Benefício do Processo Executivo Fiscal Federal

O custo-benefício de um processo judicial deve sempre ser analisado pelos sujeitos do processo no momento do ajuizamento, pois há casos em que a melhor solução não seria o processo judicial, como por exemplo, execuções com valor da causa de até R$ 20.000,00 (vinte mil reais), não são ajuizadas por determinação da Portaria MF 75, de 22 de março de 2012, alterada pela Portaria MF nº 130, de 19 de abril de 2012, pois estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada demonstram a inconveniência de execuções com valor abaixo do mínimo estipulado através da referida portaria. (BRASIL, PGFN, 2014).

Entretanto, do ponto de vista da atividade estatal, levando em consideração a sua produção, há um custo, sendo necessária uma estrutura para o exercício da jurisdição, composta por recursos humanos, materiais e tecnológicos. Tal estrutura para alcançar um nível satisfatório de justiça na resolução de litígios, disputas e cobranças, tem um custo, que é variável de acordo com a necessidade.

Obviamente, que o custo-benefício de um processo executivo fiscal tem relação com a arrecadação/despesa mais favorável à Fazenda Pública.

De acordo com o programa “PGFN em números-2014”, apresentado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, atualmente, o referido órgão encontra-se com 2.098 (dois mil e noventa e oito) procuradores, 1.333 (um mil trezentos e trinta e três) servidores, 118 (cento e dezoito) unidades, para 6.887.837 (seis milhões, oitocentos e oitenta e sete mil, oitocentos e trinta e sete) processos em tramitação. (BRASIL, PGFN, 2014).

Analisando-se os dados acima expostos, denota-se que a PGFN possui despesas internas com procuradores, servidores e a manutenção de suas unidades, bem como desempenha a função arrecadatória através da representação e atuação em ações de execução fiscal da União, na qual acreditamos que o produto da arrecadação será para o custeio de algumas necessidades básicas em nosso país e, também, proporcionar serviços públicos com qualidade à sociedade brasileira. Igualmente, subentende-se que as referidas despesas encontram-se presente em unidades de representação judicial municipais e estaduais.

Segundo nota técnica do IPEA, “o valor médio cobrado nas ações de execução fiscal pela PGFN é de R$ 26.303,25 (vinte e seis mil, trezentos e três reais e vinte e cinco centavos)”. Já em execuções fiscais estaduais e municipais há certa dificuldade em afirmar a quantia média cobrada em execuções fiscais, eis que o número de feitos executivos comparados aos da PGFN são menores, e, talvez, os débitos objeto de cobrança judicial também. (CUNHA, 2011, p. 05).

Assim, a partir da cobrança de execuções fiscais tem-se um ônus para as próprias procuradorias, na qual através de estudos técnicos, levando em consideração “a frequência e os tempos médios de cada uma das etapas” que integram o Processo de Execução movido pela PGFN, “tem-se os multiplicadores de boa parte das unidades que determinam o custo médio do processo” executivo fiscal promovido pela Procuradoria-Geral na Justiça Federal. Assim, através da aplicação de fórmulas matemáticas, chegou-se a conclusão que o “custo médio total provável do PEFMpgfn (Processo de Execução Fiscal movido pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional) é de R$ 5.606,67 (cinco mil, seiscentos e seis reais e sessenta e sete centavos).” (CUNHA, 2011, p. 14-15).

Assim como a PGFN possui custo médio total provável de um processo de execução fiscal, não podemos pensar diferente acerca dos feitos executivos fiscais estaduais e municipais, pois a diferença está na quantidade de processos e na proporção de débitos existentes, pois os entes estaduais e municipais também necessitam de profissionais, espaços físicos, insumos, manutenção de unidades, etc; para a cobrança de seus créditos.

Observando-se o disposto nos parágrafos anteriores, tem-se que execuções fiscais de baixo valor podem trazer prejuízos ao invés de benefícios, quando da cobrança judicial feita pela PGFN, razão pela qual o melhor caminho para o processo de execução fiscal, em alguns casos, talvez seja o não ajuizamento do débito inscrito em dívida ativa, eis que o custo médio, conforme anteriormente apresentado, é de R$ 5.606,67, para cada execução. Em comparação com processos de execução fiscal estadual e municipal, talvez a maioria dos débitos sejam menores, na qual a ideia permaneça a mesma, porém as execuções de baixo valor diferenciam-se dos feitos executivos fiscais federais pela proporcionalidade de débitos em comparação com as estaduais e municipais.

Então, diante do exposto, temos a noção de que às vezes é mais benéfico para a Fazenda Pública o não ajuizamento de execuções fiscais de baixo valor, como visto no parágrafo anterior, pois se deve levar em consideração as despesas tidas quando da execução fiscal, dentre elas, servidores, procuradores, espaço físico e sua manutenção (unidades de procuradorias), equipamentos eletrônicos, gastos com insumos,  ônus processuais, tempo médio de duração, dentre outros.

Sendo assim, salientamos a importância da análise do custo-benefício nas execuções fiscais, não só relativas à Fazenda Pública Federal, mas, também, nas esferas Estadual e Municipal, pois o processo judicial possui seus ônus, os quais, em determinados casos, dificultam a satisfação integral, até mesmo parcial dos débitos postos em execução.

1.3. Considerações sobre o tempo médio individual de um processo

O estudo do tempo médio de tramitação de processos judiciais é um assunto delicado e complexo. Há a dificuldade quanto à afirmação de dados concretos sobre lapso temporal de duração de processos em nosso país. Obviamente, muitos têm o conhecimento de que a Justiça brasileira enfrenta um grande problema há anos, o qual se denomina “morosidade processual”. Entretanto, é visível que o Estado, quando da sua atividade jurisdicional, utiliza-se de um tempo mínimo para exercê-la, o que tem levado um tempo considerável. (BRASIL, IPEA, 2011, p. 11).

Observe-se que o Estado, quando da sua prestação jurisdicional, tem enfrentado diversos problemas, como a “morosidade processual” mencionada no parágrafo anterior, que pode ser causada pela grande demanda de processos tramitando no Poder Judiciário e, talvez, também, pela falta de estrutura do Estado no fornecimento da atividade judiciária.

Sabe-se que o tempo médio individual aproximado de uma execução fiscal promovida pela PGFN, bem como pelas demais procuradorias estaduais e municipais pelo Brasil, levam em considerações diversos fatores, como a etapa de ajuizamento da petição inicial, despachos e decisões do magistrado, citação, penhora, medidas de defesa do executado (embargos e exceção de pré-executividade), dentre outros fatores.

A busca por estudos, pesquisas e demais dados que pudessem expor concretamente o tempo médio individual, ainda que aproximado, de execuções fiscais federais, estaduais e municipais não se mostra simples. Assim, para que possamos refletir sobre a morosidade encontrada em alguns feitos executivos fiscais, importante analisarmos estudo e técnicas efetuados pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada, relativamente à execução fiscal da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, na qual através de “técnica denominada de carga de trabalho ponderada”, analisou-se e avaliou-se o tempo médio aproximado de duração de uma execução fiscal promovida pela PGFN, considerando “o intervalo de tempo transcorrido entre o momento processual no qual se ordena a prática do ato e o instante no qual este é efetivamente concluído.” (BRASIL, IPEA, 2011, p. 11-12).

Através da técnica de carga de trabalho ponderada, analisou-se todos os tempos médios de tramitação das etapas que constituem o processo de execução fiscal promovido pela PGFN, sendo eles: a) etapa inicial, na qual se elabora a petição inicial para ajuizamento, autuando-a na Justiça, levando, em média, 127 (cento e vinte e sete) dias; b) Após a sua autuação, a execução fiscal aguarda, aproximadamente, 54 (cinquenta e quatro) dias, “até a ocorrência de um despacho inicial” do magistrado competente; c) proferido o despacho inicial na execução fiscal, correm cerca de 17 (dezessete) dias até a determinação da citação do devedor. Ordenada a sua citação, transcorrem, em torno de, mais 1.523 (um mil, quinhentos e vinte e três) dias até que este seja localizado ou que se ponha fim ao feito, caso o executado não seja encontrado, ou seja, 1.540 (um mil, quinhentos e quarenta) dias na fase de citação.; d) concluída a etapa de citação, prossegue-se com a tentativa de penhora de bens do executado, levando, aproximadamente, 569 (quinhentos e sessenta e nove) dias, até a sua conclusão. Havendo a localização de bens passíveis de constrição, temos mais, cerca de 722 (setecentos e vinte e dois) dias na fase de expropriação, ou seja, leilão judicial.; e) após a realização de penhora de bens, o executado pode utilizar-se de meios de defesa, sendo eles a exceção de pré-executividade e os embargos à execução ou até mesmo de terceiros. Cada exceção de pré-executividade protela a execução por, em torno de, 674 (seiscentos e setenta e quatro) dias, e os referidos embargos “demandam cerca de 1.791 (um mil, setecentos e noventa e um) dias para o seu processamento.”; f) quanto aos recursos interpostos pelo executado, seja agravo, apelação, recurso especial e extraordinário, embargos de declaração, demandam 318 (trezentos e dezoito) dias para processamento, fazendo com que haja uma morosidade na execução em, aproximadamente, 130 (cento e trinta) dias, ou seja, correspondendo uma majoração de 448 (quatrocentos e quarenta e oito) dias no tempo de tramitação. Entretanto, não existindo recurso, calcula-se que entre a decisão final (sentença) e a baixa definitiva dos autos demandam, sensivelmente, 250 (duzentos e cinquenta) dias. (BRASIL, IPEA, 2011, p. 12).

Diante disso, constata-se que o tempo médio total de tramitação de um processo de execução fiscal promovido pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional é de 3.571 (três mil, quinhentos e setenta e um) dias, ou seja, 9 anos, 9 meses e 16 dias.

Ante o exposto, observa-se que as execuções fiscais promovidas pela PGFN, bem como executivos fiscais estaduais e municipais pelo Brasil, demandam um tempo de tramitação consideravelmente alto, tendo em vista a duração de cada uma das etapas que compõem o processo executivo fiscal.

2. Alguns problemas decorrentes da (In) efetividade da execução fiscal

2.1. Dificuldade de citação do devedor

A citação, conforme visto no subcapítulo anterior é uma etapa a qual tem demandado um tempo considerável para sua efetivação.

Marcos Lívio Gomes, em seu artigo “Perspectivas para a Execução Fiscal no Brasil: execução fiscal judicial x execução fiscal administrativa – qual o melhor caminho?”, expõe que:

O Poder Judiciário atua por provocação do interessado, que é o credor. Se o interessa­do não consegue (1) informar quem é o devedor (muitas vezes a pessoa jurídica devedora é substituída pelos sócios-gerentes); (2) não sabe onde ele está localizado (muitos são os AR – aviso de recebimento, que retornam negativos e após alguma diligên­cia específica, também os mandados de citação realizados por oficiais de justiça, retornam certificados de maneira negativa); (…) o atual regime de execu­ção fiscal, nos moldes da Lei n. 6.830/80, está fadado ao total insucesso. Muitos são os prazos requeridos pelo exequente para poder diligenciar e isso torna o processo mais moroso. (GOMES, 2009, p. 90).

Segundo Nota Técnica realizada por Alexandre Cunha dos Santos e demais autores, atentando para as formalidades que integram o processo executivo fiscal, a citação é um grande obstáculo ao alcance da efetividade da execução fiscal, pois os percentuais de êxito desta etapa são reduzidos. Assim, expõem que:

Apenas 3,6% dos executados apresentam-se voluntariamente ao juízo. Em 56,8% dos processos ocorre pelo menos uma tentativa inexitosa de citação, e em 36,3% dos casos não há qualquer citação válida. Como a citação ocorre por edital em 9,9% dos casos, pode-se afirmar que em 46,2% dos executivos fiscais o devedor não é encontrado pelo sistema de Justiça. (CUNHA, 2009, p. 5-6).

Então, entendemos que as dificuldades para concretização da citação situam-se entre os fatores que tornam a execução fiscal ineficaz, eis que a referida fase necessariamente deve ser cumprida para que haja o devido prosseguimento do feito executivo.

2.2. Inexistência de bens passíveis de constrição

No processo de execução fiscal, logo após a conclusão da fase de citação do devedor, temos a etapa de penhora de bens do executado, a qual consiste na tentativa de localização, para posterior indicação à constrição, de algum bem que componha o patrimônio do mesmo, seja pessoa física ou jurídica, para fins de satisfação parcial ou integral do débito posto em execução.

A penhora de bens do devedor é um dos problemas encontrados na execução fiscal, pois a Fazenda Pública, em alguns casos, encontra dificuldade na localização de bens que compõem o patrimônio do executado. E, quando são encontrados bens em nome do devedor, há a necessidade de saber-se a localização dos mesmos e se são “capazes de garantir o dé­bito (ou quando encontra bens não os aceita sob alegação de não terem interesse no leilão judicial), o atual regime de execu­ção fiscal, nos moldes da Lei n. 6.830/80, está fadado ao total insucesso.” (ROCHA, 2012, p. 103).

Problema similar encontra-se presente em algumas execuções fiscais estaduais, conforme exposto pelo Procurador do Estado do Rio Grande do Sul, Dr. Eduardo Ribeiro Isaacsson, em entrevista pessoal, que as dificuldades giram em torno da localização de bens do devedor, na qual a busca de bens se resume, basicamente, na penhora online, pesquisa de imóveis em cartórios, veículos no DETRAN e consulta ao INCRA, não se tendo mais opções a serem adotadas. (ISAACSSON, 2014, a).

O Advogado-Geral da União, ministro Luís Inácio Adams, afirmou, durante a primeira audiência pública sobre eficiência da primeira instância e aperfeiçoamento legislativo voltado ao Poder Judiciário, ocorrido no Conselho Nacional de Justiça, em Brasília, no dia 18/02/2014, que no ano de 2013, na Justiça Federal, houve o ajuizamento de, aproximadamente, 512 (quinhentos e doze) mil execuções fiscais. Salientou, ainda, que do grande número de feitos executivos fiscais em tramitação, “3/5 vencem a etapa da citação e desses, somente ¼, ocorre uma penhora. Deste 1/4, apenas 1/6 resulta em leilão” e “dos processos que chegam a ser efetivamente leiloados, apenas 0,2% satisfazem o crédito devido e 0,3% são adjudicados”. (BRASIL, AGU, 2014).

Assim, observamos que a dificuldade de localização de bens do executado é um grande problema enfrentado em execuções fiscais, acarretando, consequentemente, inefetividade em alguns executivos fiscais, sendo um dos fatores contrários e dificultadores à aplicabilidade do princípio da efetividade processual voltado ao processo de execução.

2.3. Prescrição

O artigo 206, §5ª, do Código Civil de 2002, prevê que prescreverá em 05 (cinco) anos “a pretensão de cobrança de dívidas líquidas constantes de instrumento público ou particular;”. Assim, observamos que o crédito fiscal por ter como título executivo a Certidão de Dívida Ativa, enquadra-se nesse dispositivo legal, possuindo como prazo prescricional 05 (cinto) anos. (BRASIL, 2002).

Segundo Araken de Assis, “a prescrição, que no crédito fiscal, a teor do art. 156, V, do CTN, alcançava a dignidade de causa extintiva do próprio direito, decreta-se de ofício, conforme o art. 219, §5º, na redação da Lei 11.280/2006”. (ASSIS, 2013, p. 518).

Há de se falar, também, no instituto da prescrição intercorrente, a qual, segundo entendimentos jurisprudenciais, traduz a noção de que se a Fazenda Pública paralisar sua movimentação dentro dos autos, durante o quinquênio legal (05 anos ininterruptos), terá o risco da prescrição intercorrente, a qual pode ser decretada de ofício pelo juiz. Sendo assim, a prescrição intercorrente caracteriza-se pela “inércia imputável à Fazenda Pública”. (THEODORO JR, 2009, p. 254-255).

Conforme previsão do artigo 40, da Lei nº. 6.830/80, a execução será suspensa pelo juiz enquanto o executado não for localizado ou bens passíveis de penhora não forem encontrados, não correndo o prazo prescricional. Entretanto, dispõe o §4º, do mesmo dispositivo legal, que se decorrerem 05 (cinco) anos da decisão que ordenar o arquivamento, o magistrado, após ouvido a Fazenda Pública, poderá reconhecer e decretar, de ofício, a prescrição intercorrente. (BRASIL, 1980).

Humberto Theodoro Júnior, afirma, em sua obra “Manual da execução”, que:

O reconhecimento judicial da prescrição em processo paralisado por não localização do executado ou de bens penhoráveis não depende de requerimento da parte; deve ser pronunciada ex officio pelo juiz. Deve-se destacar que a prescrição, em matéria tributária, não é simples perda da pretensão (isto é, da ação em sentido material). Figura no inciso V do art. 156 do CTN como causa legal de extinção do próprio crédito da Fazenda Pública. Daí que, extinguindo a obrigação tributária ajuizada, pode o juiz reconhecer e declarar a prescrição sem necessidade de provocação do devedor. (THEODORO JR, 2009, p. 235).

Segundo relatório de pesquisa do IPEA, a prescrição ou decadência são um dos grandes obstáculos enfrentados no processo de execução fiscal e o segundo motivo de baixa, em, aproximadamente 27,7% dos casos. (BRASIL, IPEA, 2011, p. 20).

Nesse contexto, observamos que a prescrição é um problema enfrentado no processo de execução fiscal, tendo grande incidência, conforme visto no parágrafo anterior, tendo em vista o percentual apresentado, estamos diante de um obstáculo o qual podemos caracterizá-lo como um dos dificultadores no alcance de uma execução efetiva.

3. MECANISMOS/SOLUÇÕES DE TRATAMENTO DA INEFETIVIDADE DA EXECUÇÃO FISCAL FEDERAL

3.1. Desjudicialização da Execução Fiscal

A concepção da desjudicialização adveio do Anteprojeto de Lei de Execução Fiscal, elaborado pela Associação de Juízes Federais do Brasil, suscitado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional através de um ofício, direcionando ao Ministro de Estado da Fazenda as minutas do anteprojeto, que regula a execução fiscal no âmbito administrativo. A exposição de motivos do referido anteprojeto traz diversos problemas, para os quais indica a execução fiscal no âmbito administrativo como mecanismo solucionador destes, sendo de suma importância menciona-se alguns deles, dentre os quais se destacam:

A execução fiscal no Brasil é um processo judicial que está regulado na Lei nº 6.830, de 1980. Nos termos desta lei, todo processo, desde o seu início, com a citação do contribuinte, até a sua conclusão, com a arrematação dos bens e a satisfação do crédito, é judicial, ou seja, conduzido por um Juiz. Tal sistemática, pela alta dose de formalidade de que se reveste o processo judicial, apresenta-se como um sistema altamente moroso, caro e de baixa eficiência.

Consoante o relatório “Justiça em Números”, divulgado pelo Conselho Nacional de Justiça, no ano de 2005, a taxa média de encerramento de controvérsias em relação com novas execuções fiscais ajuizadas é inferior a 50% e aponta um crescimento de 15% do estoque de ações em tramitação na 1ª instância da Justiça Federal. O valor final aponta para uma taxa de congestionamento médio de 80% nos julgamentos em 1ª instância. Estima-se, no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que, em média, a fase administrativa dura 4 anos, enquanto a fase judicial leva 12 anos para ser concluída, o que explica em boa medida a baixa satisfação eficácia da execução forçada (menos de 1% do estoque da dívida ativa da União de R$400 bilhões de reais ingressam nos cofres públicos a cada ano por essa via). O percentual do ingresso somente cresce com as medidas de parcelamento adotadas (REFIS, PAES e PAEX) e com a incorporação dos depósitos judiciais, mas não ultrapassa a 2,5% do estoque. (R$ 9,6 bilhões de reais de arrecadação em 2006).

De fato, o estoque da dívida ativa da União, incluída a da Previdência Social, já alcança a cifra de R$600 bilhões de reais e, uma vez incorporado o que ainda está em litígio administrativo, chega-se à impressionante cifra de R$900 bilhões de reais. Este número representa 1,5 vezes a estimativa de arrecadação da União para 2006 e, apenas no âmbito da arrecadação federal, cerca da metade do PIB do País.

Ademais, o processo de globalização em curso oferece novas oportunidades para a fraude e a sonegação fiscal, facilitando que vultosos recursos possam, rapidamente, ser postos fora do alcance da Administração Tributária. Essa questão tem motivado países como Portugal e Argentina à promoção de importantes reformas em seus sistemas de cobrança forçada de tributos, de maneira a obter o máximo de eficiência. (BRASIL, PGFN, 19–).

Diante dos principais problemas apresentados acima, o Anteprojeto de Lei de Execução Fiscal visa à redução do grau de litígios quando da aplicação das normas tributárias, bem como permitiria maior eficiência no processo executivo fiscal, propondo a execução dos créditos em favor da Fazenda Pública no âmbito administrativo, a fim de diminuir a dependência que há sobre os atuais meios de cobrança, não prejudicando, obviamente, os direitos e garantias de defesa executado. (BRASIL, PGFN, 19–).

O processo de desjudicialização traria algumas inovações, dentre elas: tornar a CDA apta para a interrupção do prazo prescricional, eis que, atualmente, apenas a citação válida interrompe a prescrição; autorizar as procuradorias, depois de cientificar o devedor acerca da existência do débito, a proceder a constrição de bens do executado no âmbito administrativo; e tornar a venda pública do bem penhorado como negócio no interesse da parte exequente. (BRASIL, 2007, p. 63-64).

Assim, diante do exposto, entendemos que o processo de execução fiscal administrativo, por ser um mecanismo inovador, poderia ajudar no combate à falta de efetividade existente em alguns processos executivos fiscais promovidos pelos entes federativos, através de suas respectivas procuradorias, pois conforme analisado em parágrafos anteriores, os dados relativos à duração, quantidade e custo de uma execução fiscal, no que diz respeito a sua tramitação perante o Poder Judiciário, são consideravelmente elevados. Obviamente que tal processo, face a sua complexidade, não seria uma tarefa simples, pois haveria a necessidade de retirar a execução fiscal do Poder Judiciário e programá-la no âmbito administrativo ou, até mesmo, uma atuação mais conjunta com o Poder Judiciário, serviria como um mecanismo diminuidor da falta de efetividade encontrada em algumas execuções fiscais.

3.2. Protesto da Certidão de Dívida Ativa

O protesto extrajudicial da Dívida Ativa da União é o ato praticado pelo Cartório de Protesto de Títulos autorizado pela Lei nº. 9.492, de 10 de setembro de 1997, o qual visa a comprovação do inadimplemento da obrigação objeto da Certidão de Dívida Ativa, na qual o contribuinte será notificado por AR, pelo respectivo cartório, nos termos da referida lei. Importante ressaltar, que o protesto extrajudicial em questão pode afetar o contribuinte-devedor no mercado, pois o cartório de protesto é responsável pelo envio de informações aos bancos de dados dos serviços de proteção ao crédito, como Serviço de Proteção ao Crédito (SPC) e SERASA. (BRASIL, PGFN, b).

A proposta de protesto extrajudicial, segundo Anelize Lenzi Ruas de Almeida, Procuradora da Fazenda Nacional e, atualmente, nomeada diretora do Departamento de Gestão da Dívida Ativa da União (DGDAU), seria com o objetivo de “aumentar a efetividade da arrecadação decorrente da Dívida Ativa da União adotando meios extrajudiciais de cobrança do crédito público, sem que haja necessidade de movimentar a máquina do Poder Judiciário”. (BRASIL, DGDAU, 2014).

Embora o Protesto Extrajudicial de certidões de dívidas ativas ainda não tenha sido instaurado em diversas procuradorias pelo país, muitos se mostram esperançosos com a instauração do mesmo, eis que a sua efetivação em alguns órgãos de representação judicial tem se mostrado mais eficaz em comparação à execução fiscal propriamente dita.

Assim, compreende-se o protesto extrajudicial, apesar de ser um mecanismo de recente utilização, como uma ferramenta eficaz na arrecadação dos créditos em favor da Fazenda Pública, pois acaba auxiliando na redução da alta demanda de execuções fiscais existentes no Poder Judiciário, bem como por ser um meio menos custoso para a Administração Pública.

Então, nesse sentido, defende-se que o protesto extrajudicial é um mecanismo “ajudante” no combate à falta de efetividade da execução fiscal, o qual deve ser levado adiante pelo Poder Público, nas esferas federal, estadual e municipal.

3.3. Parcelamento

O Código de Processo Civil, em seu artigo 745-A, prevê a possibilidade do executado, no prazo para embargos, mediante depósito de 30% do valor em execução incluindo custas judiciais e honorários advocatícios, requerer o pagamento do restante do débito “em até 06 (seis) parcelas mensais, acrescidas de correção monetária e juros de 1% (um por cento) ao mês.” (BRASIL, 1973).

 Entretanto, a Fazenda Pública Federal, com relação aos débitos não adimplidos pelos contribuintes, inscritos ou não em dívida ativa, dispõe de parcelamentos próprios.

Atualmente existem diversas modalidades de programas de parcelamentos de débitos para com a Fazenda Pública Federal, dentre eles: Lei n° 11.941/2009 – MP 449- Parcelamento de Débitos de Aproveitamento Indevido de Incentivo Fiscal; Lei nº 11.941/2009 – reabertura  (Lei nº 12.865/2013); PAEX- Parcelamento Excepcional; PAES- Parcelamento Especial; REFIS- Programa de Recuperação Fiscal; Timemania- Parcelamento para Entidades Desportivas e Beneficentes; IES- Parcelamento para Instituições de Ensino Superior; MP 470/2009- Parcelamento de Débitos de Aproveitamento Indevido de Incentivo Fiscal; Simples Nacional; bem como outros parcelamentos ordinários dispostos pela Receita Federal do Brasil. (BRASIL, PGFN, c).

Existe, também, a possibilidade do devedor requer, a qualquer momento, o parcelamento ordinário para débitos não previdenciários ou previdenciários inscritos em Dívida Ativa da União, podendo ser simplificado ou convencional, conforme orientação da PGFN. (BRASIL, PGFN, d).

Importante mencionar que na fase administrativa, o contribuinte-devedor poderá adimplir integralmente ou parcelar seus débitos com desconto de 10% (dez por cento) sobre o valor total da dívida. (BRASIL, PGFN, d).

Segundo estudos promovidos pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA), “a adesão e o fiel cumprimento ao programa de parcelamento da dívida representam 38,8%” das ações extintas por pagamento por parte do devedor. Outrossim, o índice de cumprimento aos programas de parcelamento apresentam-se surpreendentemente elevados, na qual 54,1% dos devedores que parcelam seus débitos acabam cumprindo inteiramente com as obrigações contratadas quando da celebração do programa de parcelamento. (CUNHA, 2011, p. 09).

Recentemente, estima-se que o estoque de dívidas parceladas, alcança, aproximadamente, a importância de R$ 106.391.944.436,00 (cento e seis bilhões, trezentos e noventa e um milhões, novecentos e quarenta e quatro mil e quatrocentos e trinta e seis reais), conforme dados do informativo “PGFN em números – 2014” . (BRASIL, PGFN, 2014).

O parcelamento é uma ferramenta a qual também tem gerado resultados positivos para execuções fiscais municipais, pois quando há a instituição de programas de parcelamento, como REFIS (Recuperação Fiscal), os quais retiram os juros dos débitos, o percentual de efetividade cresce bastante. Outro período de grande arrecadação é no final do ano, no qual há grande quantidade de débitos quitados por parcelamentos. (ISAACSSON, 2014, b).

Importante mencionar que a Procuradoria do Estado do Rio Grande do Sul também tem obtido resultados positivos, de acordo com o Relatório Anual – 2013, o qual expõe que:

O estoque viável de créditos inscritos em dívida ativa em cobrança judicial pela Procuradoria Fiscal alcança, em valores aproximados, um bilhão de reais. Até o mês de novembro/2013 a arrecadação da unidade atingiu a cifra de R$ 82.285.025,01. Destaca se ainda que do montante de estoque de dívida ativa em cobrança judicial, encontram-se negociados, através da realização de acordos para  pagamento de débitos de forma parcelada, com reconhecimento da dívida pelos contribuintes, mais  de duzentos milhões de reais. (BRASIL, PGE, 2013).

Assim, percebe-se que o parcelamento é um mecanismo já existente, o qual contribui com a cobrança de débitos para com a Fazenda Pública, eis que, conforme analisado em linhas anteriores, o estoque de créditos em favor da União, bem como do Estado do Rio Grande do Sul, regularmente parcelados, representam uma quantia, consideravelmente, elevada.

Nessa linha, tem-se o parcelamento dos débitos como um mecanismo facilitador para o contribuinte adimplir suas obrigações para com o fisco, bem como para ajudar a Administração Pública na arrecadação de créditos em seu favor.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Analisamos no presente artigo que existem diversos empecilhos à efetividade do processo executivo fiscal, os quais, por conseguinte, dificultam a satisfação, parcial ou integral, dos créditos em favor da Fazenda Pública.

Nessa linha, entendemos que, para que as atuais dificuldades enfrentadas em execuções fiscais sejam solucionadas ou amenizadas, há, sem dúvidas, a necessidade de utilização e instauração de novos meios de cobrança comparados aos métodos atualmente utilizados.

Advogamos que a Administração Pública deveria ter maior autonomia no que diz respeito aos procedimentos adotados para a satisfação de seus créditos, inclusive acolhendo-se mecanismos de desjudicialização, como mencionado em linhas anteriores. Este seria um meio solucionador, ou amenizador, da falta de efetividade do processo executivo fiscal, através do qual se retiraria a execução fiscal do âmbito judicial, colocando-a no âmbito administrativo, atribuindo-se à própria Fazenda Pública Federal o processamento, mas, evidentemente, devendo ser respeitado o devido processo legal no espaço extrajudicial.

Percebemos que as mudanças no processo de execução fiscal da Fazenda Pública, deveriam ocorrer, também, na atual Lei de Execução Fiscal, eis que a simples previsão legal existente não resolve os problemas dificultadores do alcance à satisfação dos créditos fazendários, obviamente levando-se em consideração os direitos e garantias fundamentais dos contribuintes-devedores.

Entretanto, sabemos que não seria uma tarefa simples a adoção de modificações no atual sistema de cobrança judicial de créditos fiscais, pois grande parte da estruturação existente e responsável pelo andamento de processos de execução fiscal deveria sofrer expressiva mudança, iniciando-se, quiçá, como mencionado, pela desjudicialização ou promoção de meios alternativos.

Também como instrumentos para solucionar ou minimizar a inefetividade em tela, tem-se o protesto extrajudicial de CDA e o parcelamento dos débitos, que são mecanismos já existentes adotados pela Fazenda Pública Federal, Estadual e Municipal, através de seus órgãos competentes. Inequivocamente, tratam-se de significativos amenizadores da falta de efetividade nas execuções fiscais, pois, como vimos em linhas anteriores, tais ferramentas possuem grande taxa de eficiência, e mais precisamente, o parcelamento propicia ao contribuinte-devedor o adimplemento de seus débitos de maneira menos onerosa e facilita ao ente público, em diversos casos, em reaver seus créditos.

Assim, diante do exposto, temos a ideia de que não há incerteza alguma da necessidade de mudanças na forma de cobrança fiscal de créditos em favor da Fazenda Pública, mas salienta-se, também, que a Administração Pública de alguma forma está empenhando-se para melhorar a efetividade na arrecadação de seus débitos, visando o melhor desempenho para si e para o Poder Judiciário, com a adoção de métodos estratégicos e alternativos, como o protesto extrajudicial.

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