Direito Penal

Adoção de parcerias público-privadas como alternativa à ineficiência do Estado na gestão dos estabelecimentos prisionais

ADOÇÃO DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS COMO ALTERNATIVA À INEFICIÊNCIA DO ESTADO NA GESTÃO DOS ESTABELECIMENTOS PRISIONAIS[1]

ADOPTION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS AS AN ALTERNATIVE TO THE INEFFICIENCY OF THE STATE IN THE MANAGEMENT OF PRISONS

Vinícius Rodrigues Passos Paulino²

Mauro Magno Quadros Ruas³

RESUMO – O monopólio do poder punitivo pelo Estado foi um marco na história da humanidade, entretanto, trouxe grandes desafios ao Poder Público, que deve garantir a observância dos princípios e diretrizes constitucionais limitadores do seu poder punitivo e atender aos preceitos da Lei de Execução Penal. Através de uma simples análise da situação carcerária brasileira, constata-se a inexistência de condições que permitam a correta execução da pena privativa de liberdade, havendo constante violação aos direitos do apenado, o que demanda a intensificação dos esforços na busca de soluções aptas a sanarem os problemas enfrentados nessa seara. Com isso, a adoção de parcerias público-privadas é apontada como alternativa viável para o aperfeiçoamento da estrutura e administração das unidades prisionais, visando a otimização dos serviços penitenciários, a recuperação do infrator e sua reinserção na sociedade. Diante da temática, é imprescindível a compreensão dos limites de atuação do setor privado na construção, gestão e operação dos estabelecimentos penais, para que seja juridicamente possível a sua implementação. Em linhas gerais, o que se busca é o respeito aos direitos humanos e fundamentais dos detentos, tendo como ponto de partida a reforma da estrutura carcerária brasileira e do seu sistema de gestão, possibilitando, assim, o correto cumprimento da pena.

Palavras-chave: Sistema prisional. Execução Penal. Parceria público-privada. Gestão dos estabelecimentos prisionais.

ABSTRACT- The monopoly of the punitive power by the State was a landmark in the history of mankind, however, it has brought great challenges to the Government, which should guarantee the compliance of the constitutional principles and guidelines limiting its punitive power and comply with the provisions of the Law of Penal Execution. Through a simple analysis of Brazilian prison situation, there has been inexistence of conditions to allow the correct execution of the sentence of imprisonment, with constant violation of the convict’s rights, which demands the intensification of efforts to find suitable solutions to remedy the problems faced in this area. Thus, the adoption of public-private partnerships is seen as a viable alternative for improving the structure and administration of prisons in order to optimize correctional services, recovery of the offender and their reintegration into society. Given the subject matter, it is imperative to understand the limits of private sector activity in the construction, management and operation of prisons, for the implementation to be legally possible. In general, what is sought is the respect for human and fundamental rights of the prisoners, taking as its starting point the reform of the Brazilian prison structure and its management system, enabling thus the correct execution of the sentence.

Keywords:Prison system. Penal exectution. Public-private partnership. Management of prisons.

INTRODUÇÃO

A situação carcerária é uma das questões mais complexas da realidade social brasileira, exigindo que os operadores jurídicos, gestores públicos e legisladores busquem soluções aptas a sanarem os diversos problemas enfrentados nessa área. É necessário o envolvimento dos três Poderes da República, em todos os níveis da Federação, no processo de equacionamento das mazelas existentes no sistema prisional.

A prisão é tida pelo ordenamento jurídico brasileiro como exceção, sendo que a regra geral se constitui na liberdade, conforme consagra o art. 5º da Constituição da República Federativa do Brasil. Assim, em que pese a liberdade ser direito fundamental do indivíduo, quando este adota comportamentos antissociais, contrariando as normas estabelecidas pela sociedade, poderá ser submetido à pena privativa de liberdade, nos termos da Lei.

Em razão das graves consequências decorrentes dessa medida excepcional, muitos tem sido os questionamentos acerca da forma como vem sendo aplicada e executada pelos agentes do Estado, sobretudo, em razão do não atendimento aos preceitos da Lei de Execução Penal, que define regras e diretrizes para o cumprimento adequado da pena.

O retrato dos estabelecimentos prisionais brasileiros evidencia a fragilidade do sistema carcerário, principalmente no que diz respeito a sua (in)capacidade de reabilitar os apenados sob a tutela do Estado, haja vista que grande parte dos presídios não possui estrutura adequada para alcançar, na prática, os objetivos propostos pela legislação quando da aplicação de uma pena de prisão.

O que se verifica é um cenário de falência do atual modelo carcerário, notabilizado pela superlotação dos presídios, rebeliões, fugas, ociosidade dos condenados, falta de assistência, violência interna, alto índice de reincidência, dentre outras situações incompatíveis com os mandamentos da Lei de Execução Penal, o que coloca em dúvida a eficácia da pena privativa de liberdade e demonstra a fragilidade do Estado, notadamente, incapaz de realizar uma gestão eficiente dos estabelecimentos prisionais.

Crescem, então, os debates no sentido de criar mecanismos para o aperfeiçoamento da aplicação da pena e, nesse contexto, aponta-se a proposta de implementação de parcerias público-privadas para a construção e administração de estabelecimentos penais como uma alternativa viável.

Tal proposta visa a otimização da prestação dos serviços penitenciários através da parceria entre Estado e particulares, pois, a realidade demonstra que, sozinho, o Estado não consegue administrar com qualidade o sistema prisional. Portanto, seria extremamente positiva a participação de parceiros privados em áreas específicas dessa atividade, munidos de recursos financeiros e tecnológicos para a consecução do objeto da parceria, aliando a qualidade do serviço privado aos fins propostos pelo ordenamento jurídico.

O presente artigo, em suma, tem como objetivo discutir o desempenho estatal na gestão dos estabelecimentos prisionais brasileiros e a adoção de parcerias público-privadas como forma de efetivação dos mandamentos legais acerca da execução penal, utilizando-se, para tanto, o método da revisão bibliográfica.

Dividiu-se o trabalho em três capítulos, onde no primeiro serão realizados apontamentos acerca dos crimes e das penas. Inicialmente serão abordadas noções conceituais e históricas quanto ao crime. Após, será analisada a pena como instrumento de controle, o poder punitivo estatal e os seus fundamentos, as teorias da pena e, finalmente, a moderna abordagem da pena à luz da sua função ressocializadora.

No segundo capítulo serão sublinhadas as questões mais relevantes a respeito do sistema prisional brasileiro e da execução penal. Será apresentada uma visão geral da estrutura carcerária, analisando-se, em seguida, a violação de direitos e garantias do apenado à luz da Constituição Federal e da Lei de Execução Penal.

O terceiro e último capítulo versará sobre as parcerias público-privadas no âmbito prisional. Serão abordadas noções conceituais, regras para contratação e escolha do parceiro privado, fundamentos legais, bem como modalidades de parcerias público-privadas. Será discutida a possibilidade de sua implementação no campo prisional, apontando-se os argumentos favoráveis e contrários à ideia. Ademais, será apresentado o Projeto de Lei do Senado nº 513, de 2011, que busca regulamentar a presente proposta, estabelecendo normas gerais para a sua contratação.

O objeto deste estudo goza de grande relevância científica e social, dada a gravidade do problema carcerário enfrentado pelo Brasil, que gera reflexos não só na pessoa do condenado, mas em toda a população, já que está diretamente ligado ao alto índice de reincidência delitiva e ao aumento da criminalidade e da sensação de insegurança pública. Assim, além da abordagem crítica, o presente trabalho poderá subsidiar outras pesquisas, visando encontrar soluções para superar a crise do sistema prisional.

APONTAMENTOS ACERCA DOS CRIMES E DAS PENAS

Concepção do crime como fenômeno social

O crime é um comportamento social inerente à natureza humana, existente desde os primórdios da vida em coletividade, uma vez que, dentro de um agrupamento de pessoas, é comum que surjam conflitos de interesses, o que resulta na criação de ambientes propícios à prática de delitos.

Bitencourt (2015) ressalta que, modernamente, prevalece o entendimento de que a criminalidade é um fenômeno social normal, presente em todas as sociedades, haja vista que as relações humanas são contaminadas pela violência, necessitando de normas que as regulem e permitam a convivência pacífica entre os integrantes do grupo social.

Buscando esclarecer a definição acerca do crime, Toledo (2014, p. 91) traz a seguinte consideração:

Deduz-se que o fato-crime consiste sempre e necessariamente em uma atividade humana, positiva ou negativa, pois a contrariedade ao comando da norma, que concretiza a realização de um tipo delitivo, só se estabelece diante da existência de uma ação ou omissão, que seja fruto de uma vontade, capaz de orientar-se pelo dever-ser da norma.

Quando as infrações extrapolam os limites determinados pelo grupo social, e os demais meios de controle mostram-se ineficazes ou insuficientes para harmonizar o convívio entre os homens, entram em cena as ferramentas repressoras do Direito Penal, buscando solucionar os conflitos e reparar possíveis rupturas produzidas pela contenda. Para isso, o Estado pode retirar da sociedade os indivíduos que não conseguem respeitar as normas sociais estabelecidas.

Conforme ensinamento de Greco (2013), a finalidade do Direito Penal é proteger os bens jurídicos considerados mais importantes e necessários para a própria sobrevivência da sociedade, essenciais ao indivíduo e à comunidade. São bens jurídicos que não podem ser suficientemente protegidos pelos demais ramos do Direito.

A pena como instrumento de controle

Embora seja difícil precisar no tempo a origem da pena, sabe-se que os mais antigos agrupamentos de homens tiveram que adotar medidas disciplinadoras de modo a possibilitar a pacífica convivência social (MIRABETE; FABRRINI, 2015).

A vida em sociedade motivou a criação de mecanismos que garantissem a ordem, a paz e o equilíbrio entre seus membros. Logo verificou-se a imprescindibilidade da utilização de instrumentos de controle social para permitir a coabitação harmônica entre todos os integrantes do grupo.

Maia (2010) explica que são vários os instrumentos de controle social, dentre os quais se destacam a moral, os costumes a religião e o Direito, sendo este o mais relevante por ser dotado de coercibilidade, haja vista que o Estado dispõe de ferramentas para coagir o particular a cumprir as normas jurídicas estabelecidas, podendo aplicar uma pena em caso de descumprimento.

O Direito Penal é um importante mecanismo de controle social, entretanto, deve ser utilizado de forma subsidiária e fragmentária para proteger determinados bens jurídicos de eventuais lesões, sendo a pena um recurso elementar para tornar possível a convivência entre os homens (BITENCOURT, 2015).

Reforçando essa ideia, Zambam e Ickert (2011) apontam que a aplicação de penas ou sanções tem como uma de suas finalidades a coibição de ações e condutas que ameaçam a vida em sociedade, buscando a proteção dos bens jurídicos mais importantes.

Assim, pode-se dizer que pena é a retribuição pelo Estado em virtude da prática de um ilícito penal, mas a sua finalidade não é apenas a punição. A aplicação da pena deve visar a recuperação e preparação do condenado para o retorno ao convívio social, além de prevenir a prática de novas infrações penais.

Poder punitivo estatal

O Estado é detentor exclusivo do jus puniendi, que tem origem no contrato social, por meio do qual os homens, para viverem em sociedade, renunciavam a uma parte de sua liberdade em troca da proteção estatal. A soma de todas essas parcelas de liberdade sacrificadas por cada um dos indivíduos em prol do bem coletivo legitima o poder que o Estado detém para criar e aplicar normas de observância obrigatória para todos, além de reprimir condutas desviadas (PEREIRA, 2009).

Na clássica concepção de Beccaria (2009), o direito de punir do Soberano se funda na necessidade de defender o depósito da salvação pública das usurpações particulares, sendo certo que cada indivíduo cede ao repositório estatal apenas o suficiente para a sua defesa e de toda a coletividade, trazendo a ideia de que todo castigo que ultrapasse os limites dessa cessão é injusto e abusivo.

Isso significa dizer que em um determinado momento da história os indivíduos abriram mão da chamada vingança privada e atribuíram ao Estado o direito de punir. Com isso, buscou-se a estabilidade social, já que o Poder Público passou a ser o garantidor da manutenção da ordem e da paz social.

O jus puniendi é, portanto, uma manifestação de soberania do Estado, que possui o poder/dever de aplicar uma sanção a todos que contrariarem as normas estabelecidas pela sociedade, lesando bens jurídicos relevantes para a manutenção da integridade social.

Teorias da pena

A partir da análise da função e finalidade da pena, bem como do poder punitivo estatal, surgiram três principais teorias:  absoluta, relativa e mista. Em seu trabalho, Nery (2011, p. 77) observa que:

Através dos tempos o Direito Penal tem dado respostas diferentes à questão de como solucionar o problema da criminalidade. Essas soluções são chamadas teorias da pena, que são opiniões científicas sobre a pena, principal forma de reação do delito.

De acordo com Greco (2013), a teoria absoluta, também chamada de retributiva da pena, visa a punição do infrator como forma de retribuição ao delito praticado, evidenciando aspectos marcantes da vingança.

Capez (2013, p. 386) explica que, à luz dessa teoria, “a finalidade da pena é punir o autor de uma infração penal. A pena é a retribuição do mal injusto, praticado pelo criminoso, pelo mal justo previsto no ordenamento jurídico”.

Reforçando essa ideia, Nery (2011, p. 78) afirma que “a teoria retributiva considera que a pena se esgota na ideia de pura retribuição, tendo como fim a reação punitiva, ou seja, responde ao mal constitutivo do delito com outro mal que se impõe ao autor do delito”.

A teoria relativa, também chamada de preventiva, atribui à pena a capacidade e a missão de evitar que no futuro se cometam novos delitos. Na concepção de Mirabete e Fabbrini (2015), tal teoria confere à pena um fim exclusivamente prático, em especial o da prevenção, visando impedir a prática delituosa. Se divide em prevenção geral e especial.

Nesse sentido, Capez (2013, p. 386) apresenta a seguinte distinção:

A prevenção é especial porque a pena objetiva a readaptação e a segregação sociais do criminoso como meios de impedi-lo de voltar a delinquir. A prevenção geral é representada pela intimidação dirigida ao ambiente social (as pessoas não delinquem porque têm medo de receber a punição).

Essas duas vertentes se diferenciam, principalmente, em relação ao destinatário, haja vista que a prevenção especial se destina ao infrator e a prevenção geral é direcionada a toda coletividade.

Já a teoria mista surge da combinação entre os aspectos mais destacados das teorias absolutas e relativas, conjugando a necessidade de reprovação com a prevenção do crime e agrupando em um só conceito os fins da pena (GRECO, 2013).

O que se busca aqui é a conciliação pela via unitária, sustentando que as teorias absolutas e relativas não conseguiram abranger a complexidade dos fenômenos sociais que norteiam o Direito Penal, sendo necessário adotar um teoria que abranja a pluralidade de funções da pena (COSTA, 2008).

Visão moderna acerca da pena

A pena sempre teve como uma de suas características a retribuição, vindo a adquirir, mais tarde, a finalidade preventiva. Entretanto, apenas isso não bastava. Greco (2013) aborda a temática apontando que, com o decorrer do tempo, surgiu uma grande preocupação com a ressocialização do condenado, pois, de nada adiantaria que este cumprisse a sua pena, mas, ao final, não conseguisse se reintegrar à sociedade de maneira digna.

A preparação do delinquente para o retorno à vida social ganhou espaço nas discussões acerca da pena, já que a privação da liberdade é um mal necessário, inafastável do nosso atual modelo de controle social, e que gera marcas profundas nos infratores recolhidos ao cárcere.

O Estado deve sempre buscar a ressocialização do condenado. Essa política de resgate deve ser promovida com a finalidade de recuperação do indivíduo para que, ao sair da penitenciária, possa conviver de forma pacífica com os demais cidadãos. Todavia, isso se torna utópico quando se analisa a atual estrutura prisional brasileira (BRAGA; FILHO, 2013).

Segundo observações de Nery (2011), ao fazermos uma breve retrospectiva histórica, percebe-se que as penas desumanas e degradantes do primitivo sistema punitivo cederam espaço para outras, com senso mais humanitário, cuja finalidade é a recuperação do delinquente. Entretanto, muitas vezes, essa finalidade ressocializadora da pena acaba ficando apenas no campo abstrato.

Em uma visão moderna, atribui-se à pena, em especial à privativa de liberdade, uma finalidade tríplice: retribuir o mal causado, prevenir a prática de novos delitos e, simultaneamente, ressocializar o infrator, preparando-o para o retorno à vida social.

Reforçando e complementando essa ideia, Bitencourt (2015) defende que a pena privativa de liberdade deve ser um meio efetivamente reabilitador, que possibilite a reeducação do apenado e a sua reintegração social.

Diante dessa temática, é inevitável a discussão sobre a atual conjuntura do sistema carcerário brasileiro e a sua incapacidade de propiciar meios materiais adequados para que a pena alcance os fins estabelecidos pela legislação pátria, resultando na violação de direitos assegurados ao apenado pelo ordenamento jurídico.

SISTEMA PRISIONAL BRASILEIRO E EXECUÇÃO PENAL

Visão geral acerca da estrutura prisional brasileira

O caos que assola o sistema penitenciário brasileiro expôs a fragilidade do nosso modelo penal, sobretudo, no que diz respeito à situação dos presídios, evidenciando a incapacidade de reabilitação dos apenados sob a tutela do Estado.

Na visão de Fernandes e Righetto (2013, p. 121):

O Estado, através das penitenciárias, materializa o direito de punir todos aqueles que praticam um crime, porém, o sistema prisional não obtém êxito satisfatório no emprego de suas sanções, em virtude da falta de estrutura carcerária ofertada aos condenados, que na maioria das vezes são amontoados nas celas que não têm capacidade de suportar uma grande quantidade destes.

Verifica-se que os estabelecimentos prisionais se transformaram em verdadeiros depósitos humanos, o que pode ser comprovado através de dados disponibilizados pelo Conselho Nacional de Justiça, que apontam um déficit de 255.347 vagas no nosso sistema carcerário, haja vista que no Brasil existem 2.776 unidades prisionais, que oferecem um total de 392.106 vagas, quando o número de presos chega a 647.453 (BRASIL, 2016).

Conforme discutido, uma das finalidades da pena é a ressocialização do condenado, todavia, a atual conjuntura da estrutura carcerária brasileira impossibilita o alcance desse fim. Mirabete e Fabbrini (2015, p. 238), de maneira muito precisa, destacam que “[…] não tem a pena de prisão correspondido às esperanças de cumprimento com as finalidades de recuperação do delinquente”.

Apesar de detentor exclusivo do jus puniendi, o Estado encontra limites na Constituição Federal e em normas infraconstitucionais, que estabelecem princípios e diretrizes de observância obrigatória no processo de execução penal, sendo certo que a pena imposta não tem como finalidade tão somente punir o condenado, mas também prepará-lo para o retorno à vida em sociedade, além de prevenir a prática de novos delitos (LIMA, 2012; COSTA, 2008).

Em que pese todos os mandamentos legais e constitucionais, que garantem ao condenado e ao internado todos os direitos não atingidos pela sentença ou pela lei, asseguram o respeito à dignidade da pessoa humana e atribuem ao Estado o dever de prestar assistência ao preso visando orientar o seu retorno ao convívio social, ao analisar a situação do sistema prisional, verifica-se um cenário alarmante, onde não há qualquer possibilidade de recuperação do infrator.

Um consenso entre diversos autores é que a estrutura prisional brasileira está em crise, revelando a inviabilidade da reabilitação do condenado e colocando em xeque também a função preventiva da pena. A superlotação dos presídios, a falta de higiene, a violência, a ociosidade do condenado, o alto índice de reincidência, as fugas e rebeliões, além da violação de uma série de outros direitos dentro do cárcere evidenciam a ineficiência do Estado na gestão dos estabelecimentos prisionais (ASSIS, 2007; GUEDES, 2010; MIRABETE; FABBRINI, 2015).

Braga e Filho (2013) apontam que o descaso e a inoperância estatal acabam desenvolvendo nos presídios verdadeiras comunidades regradas por suas próprias “leis”, o que propicia rebeliões, disputas entre gangues, tráfico de drogas, corrupção de agentes, bem como a falta de interesse do próprio Estado em resolver o problema, o que revela um modelo falido, muito distante do ideal que deveria norteá-lo.

Execução penal

Conforme ensina Nucci (2014), a execução penal é um processo de natureza jurisdicional, cuja finalidade é tornar efetiva a pretensão punitiva estatal, envolvendo, ainda, atividade administrativa. Nesse processo participam dois poderes estatais, o Judiciário e o Executivo, onde o primeiro é o órgão responsável por proferir os comandos pertinentes à execução da pena, embora o efetivo cumprimento se dê em estabelecimentos administrados, custeados e sob a responsabilidade do segundo poder.

Ideia semelhante é apresentada por Távora e Alencar (2013, p. 1282):

No processo penal, a execução penal é um novo processo com caráter jurisdicional (porque se desenvolve perante autoridade judiciária e nele são proferidas decisões fundamentadas) e administrativo (eis que também implica uma série de providências tendentes a dar condições ao cumprimento da pena ou medida de segurança em estabelecimento adequado), com o objetivo de efetivar as disposições de sentença ou de decisão criminal e oferecer condições para a integração social do condenado e do internado.

A existência de um título executivo judicial constitui pressuposto indispensável para o início do processo de execução penal, momento onde se busca a efetivação da pretensão punitiva do Estado, desdobrada, agora, em pretensão executória. Assim, o art. 1º da Lei nº 7.210/84, doravante denominada Lei de Execução Penal, prevê que “a execução penal tem por objetivo efetivar as disposições de sentença ou decisão criminal e proporcionar condições para a harmônica integração social do condenado e do internado” (BRASIL, 1984).

Braga e Filho (2013) destacam que esse dispositivo apresenta duas vertentes. A primeira ligada a correta efetivação do que dispõe a sentença ou decisão criminal. A segunda trata de instrumentalizar os meios que podem ser utilizados para possibilitar a reintegração do apenado ao convívio social.

Na lição de Nucci (2014), a execução penal visa punir e humanizar, entretanto, tem o Estado dado pouca atenção ao sistema carcerário, deixando de lado a necessária humanização da pena, em especial no que tange a privativa de liberdade, permitindo que muitas unidades prisionais se transformem em verdadeiras masmorras, bem distantes do respeito à integridade física e moral dos presos.

O art. 2º da Lei de Execução Penal estabelece que o processo de execução será regido pelos dispositivos nela contidos, bem como pelo Código de Processo Penal. Ressalta-se ainda o dever de observância dos direitos e garantias fundamentais do indivíduo, bem como das regras e princípios constitucionais aplicáveis à execução penal, o que constitui verdadeira limitação ao poder punitivo estatal.

De acordo com Marcão (2012), afirmar a natureza jurisdicional da execução penal implica admitir sua sujeição aos princípios e garantias constitucionais incidentes. É indispensável a existência de um processo, como instrumento viabilizador da própria execução, onde devem ser observados: contraditório, ampla defesa, devido processo legal, individualização da pena, legalidade e irretroatividade da lei, isonomia, direito a não autoincriminação, duplo grau de jurisdição, humanização, intranscendência da pena, publicidade, oficialidade, motivação das decisões judiciais, entre outros.

Violação de direitos e garantias do apenado

A prática execucional brasileira demonstra o reiterado desrespeito aos direitos e garantias fundamentais, bem como aos dispositivos da Lei de Execução Penal, sem que as autoridades incumbidas do dever constitucional de fiscalizar e aplicar o Direito adotem providências que também estão explícitas no ordenamento jurídico vigente e que, portanto, são de conhecimento presumido e exigência imperiosa (MARCÃO, 2010).

O art. 3º da Lei de Execução Penal estabelece que ao condenado e ao internado serão assegurados todos os direitos não atingidos pela sentença ou pela lei. Assim, quando se tratar de pena privativa de liberdade, restringe-se apenas o seu direito de ir e vir, bem como os direitos a ele conexos, como por exemplo, o integral direito à intimidade, pois é algo fora de propósito para quem está preso e sob a tutela e vigilância ininterrupta do Estado (NUCCI, 2014).

O que ocorre, entretanto, é que a partir do momento em que o condenado passa à tutela do Estado, não perde apenas o seu direito de liberdade, mas também grande parte dos direitos fundamentais que não foram atingidos pela sentença, passando por um tratamento execrável, através de um processo que não oferece quaisquer condições de preparar o seu retorno efetivo e saudável à sociedade.

Analisando a realidade das unidades prisionais brasileiras de uma forma geral, Brito (2014, p. 191) apresenta a seguinte constatação:

Acontece que a realidade é totalmente contrária ao que preceitua a nossa legislação, pois os direitos e deveres dos presos não são cumpridos pelo Estado, haja vista que este não oferece as mínimas condições necessárias para a realização de uma possível ressocialização.

O sistema prisional brasileiro é violador de uma série de direitos assegurados a todos os indivíduos em território nacional, a começar por um fundamento básico da República Federativa do Brasil: a dignidade da pessoa humana. A situação em que se encontram os presídios não permite que os condenados tenham condições mínimas para cumprirem suas penas de forma digna.

A Constituição Federal assegura aos presos o respeito à integridade física e moral, além de vedar qualquer tratamento desumano e degradante (BRASIL, 1988). No mesmo sentido é o art. 40 da Lei de Execução Penal, que impõe a todas as autoridades o respeito à integridade física e moral dos condenados e dos presos provisórios (BRASIL, 1984). Todavia, o tratamento a qual são submetidos os apenados está longe de atender a esses preceitos.

Os estudos publicados por Bittencourt e Bataioli (2014) demonstram que poucos presídios oferecem trabalho e educação ao delinquente. A saúde dentro das unidades prisionais é vergonhosa, inexistindo, na maioria, a prevenção e o tratamento adequados à uma série de doenças. Tudo isso quando o ordenamento jurídico estabelece que a assistência ao preso e ao internado é dever do Estado.

O art. 83 da Lei de Execução Penal determina que “o estabelecimento penal, conforme a sua natureza, deverá contar em suas dependências com áreas e serviços destinados a dar assistência, educação, trabalho, recreação e prática esportiva” (BRASIL, 1984).

É pacífico o entendimento de que o trabalho, a educação e a prática esportiva possuem papel de destaque na recuperação do apenado, contribuindo para o processo de reinserção social, na promoção da readaptação e no preparo de uma atividade laboral, mas, na prática, o que se vê é a sua ociosidade em razão da falta de estrutura dos estabelecimentos prisionais para atenderem a essas demandas.

A superlotação dos presídios é também uma questão que merece ser enfatizada. Como visto, o sistema carcerário brasileiro possui um déficit de 255.347 vagas, resultando em celas com ocupação bem acima da capacidade máxima. Tal fato contraria norma expressa no art. 85 da Lei de Execução Penal, que determina que “o estabelecimento penal deverá ter lotação compatível com a sua estrutura e finalidade” (BRASIL, 1984).

Outra violação cometida é a demora para conceder os benefícios àqueles que já fazem jus à progressão de regime ou para soltar os presos que já cumpriram suas penas. Isso se deve a negligência e ineficiência dos órgãos e agentes públicos responsáveis pela execução penal, o que constitui constrangimento ilegal por parte dessas autoridades e enseja responsabilidade civil do Estado por manter o indivíduo encarcerado de forma excessiva e ilegal (ASSIS, 2007).

São várias as situações que evidenciam o constante desrespeito aos direitos do apenado dentro do cárcere, demonstrando que as disposições da Lei de Execução Penal, muitas vezes, ficam apenas no campo abstrato, o que contribui sobremaneira para o agravamento da crise que permeia todo o sistema prisional.

Busca por alternativas

Diante desse cenário, que evidencia o sério problema penitenciário, onde o Estado não logra êxito em reeducar nem em ressocializar o condenado, exige-se uma série de reformas, mais ou menos radicais, que permitam converter a pena em um meio efetivamente reabilitador (BITENCOURT, 2015).

Conforme aponta Alves (2015), o elevado índice de reincidência no país é reflexo da falha na missão de ressocialização do condenado. Essa realidade é fruto do tratamento e das condições a que o condenado foi submetido durante o seu encarceramento. O estigma de ex-detento e o seu total desamparo pelas autoridades faz com que o egresso do sistema carcerário fique à margem da sociedade, o que acaba levando-o de volta ao mundo do crime.

Na visão de Mirabete e Fabbrini (2015), apesar da pena de prisão apresentar inúmeras deficiências no que diz respeito ao seu caráter educativo e recuperatório, continua sendo o único recurso aplicável no caso das infrações mais graves, haja vista que ainda não se encontrou uma alternativa mais eficiente, suscetível de aplicação nesses casos.

Dada a impossibilidade de afastar a pena privativa de liberdade do nosso modelo penal, urge a necessidade de se buscar alternativas que solucionem ou minimizem consideravelmente o problema carcerário, para impedir que o condenado cumpra a sua pena em condições incompatíveis com os preceitos constitucionais e da Lei de Execução Penal.

Nesse contexto, a implementação de parcerias público-privadas surge como opção para melhorar o sistema carcerário como um todo, sendo importante ferramenta para a construção e gestão de estabelecimentos prisionais, capaz de proporcionar um serviço eficiente, onde se prima pelo respeito aos direitos do preso, possibilitando que a pena alcance os fins previstos pela legislação.

AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO ÂMBITO DO SISTEMA PRISIONAL BRASILEIRO

Generalidades quanto as parcerias público-privadas

As parcerias público-privadas (PPP), instituídas e reguladas pela Lei nº 11.079/04, constituem uma nova forma de participação do setor privado na implantação, melhoria e gestão da infraestrutura pública. Trata-se se um contrato administrativo de concessão especial, onde há o compartilhamento de riscos entre Estado e Particular (MEIRELLES, 2013).

Acerca do conceito de parceria público-privado, Gasparini (2012, p. 470) traz as seguintes considerações:

Num sentido amplo, parceria público-privada é todo o ajuste que a Administração Pública de qualquer nível celebra com um particular para viabilizar programas voltados ao desenvolvimento socioeconômico do país e ao bem-estar da sociedade, como são as concessões de serviços, as concessões de serviços precedidas de obras públicas, os convênios e os consórcios públicos. Em sentido estrito, ou seja, com base na Lei federal das PPPs, pode-se afirmar que é um contrato administrativo de concessão por prazo certo e compatível com o retorno do investimento privado, celebrado pela Administração Pública com certa entidade particular, remunerando-se o parceiro privado conforme a modalidade de parceria adotada, destinado a regular a prestação de serviços públicos ou a execução de serviços públicos precedidos de obras públicas ou, ainda, a prestação de serviços em que a Administração Pública é sua usuária direta ou indireta, respeitando sempre o risco assumido.

Conceito semelhante é apresentado por Pietro (2012, p. 314):

[…] pode-se dizer que a parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão que tem por objeto (a) a execução de serviço público, precedida ou não de obra pública, remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e contraprestação pecuniária do parceiro público, ou (b) a prestação de serviço que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, com ou sem execução de obra e fornecimento e instalação de bens, mediante contraprestação do parceiro público.

A relação jurídica que une as partes no âmbito das parcerias público-privadas é de natureza contratual, regulada pelo Direito Administrativo. Seu regime é dado substancialmente pela Lei Federal nº 11.079/04, que institui normas gerais para licitação e contratação de PPP no âmbito da administração pública, cabendo aos Estados e ao Distrito Federal legislarem de maneira suplementar sobre a matéria.

Para a celebração de contrato de parceria público-privada, a Lei nº 11.079/04 exige que o valor seja igual ou superior a vinte milhões de reais, devendo o prazo de vigência ser compatível com a amortização dos investimentos realizados, não podendo ser inferior a cinco, nem superior a trinta e cinco anos, incluindo eventual prorrogação (BRASIL, 2004).

O art. 4º do mesmo diploma estabelece diretrizes que deverão ser observadas nesta modalidade de contrato:

Art. 4o – Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes diretrizes:

I – eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos da sociedade;

II – respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes privados incumbidos da sua execução;

III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado;

IV – responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias;

V – transparência dos procedimentos e das decisões;

VI – repartição objetiva de riscos entre as partes;

VII – sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de parceria. (BRASIL, 2004).

Tais diretrizes evidenciam a preocupação do legislador em definir instruções que deverão ser observadas na contratação de parcerias público-privadas, destacando-se a busca pela eficiência nos serviços públicos, a conciliação entre os interesses do Estado, do parceiro privado e dos destinatários do serviço, a responsabilidade e transparência na execução do contrato e a indelegabilidade de funções e poderes típicos de Estado.

Modalidades

Do art. 2º da Lei nº 11.079/04 extrai-se que são duas as modalidades de parcerias público-privadas: a concessão patrocinada e a concessão administrativa.

A primeira é a concessão de serviços ou de obras públicas que envolvam uma contraprestação do Poder Público adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários. A lei define que na modalidade patrocinada a contraprestação pecuniária a ser desembolsada pelo Poder Público poderá corresponder a até 70% da remuneração do contrato ou mais que isso, se houver autorização legislativa (MELLO, 2009).

Para melhor compreensão acerca da concessão patrocinada, Gasparini (2012, p. 471) considera que:

É exemplo dessa espécie de parceria público-privada a concessão de serviços de transporte coletivo de passageiros por meio de ônibus com a obrigação de executar, implantar e explorar certa estação rodoviária, em que o concessionário ou parceiro privado cobraria do usuário pelos serviços prestados uma tarifa e, ainda, receberia do parceiro público um adicional para manter o equilíbrio da equação financeira contratual.

Já a concessão administrativa é definida como o contrato de prestação de serviços públicos ou de interesse público, ainda que envolva execução de obras ou o fornecimento de instalação de bens, de que a Administração Pública seja usuária direta ou indireta. Nesse caso, a remuneração do serviço é feita integralmente pelo Estado (MELLO, 2009).

A concessão administrativa seria a modalidade utilizada para a construção e administração de estabelecimentos prisionais, pois não há viabilidade de se cobrar tarifas dos presos, portanto, a Administração Pública, usuária indireta do serviço, arcaria integralmente com os custos.

Partes contratantes e escolha do parceiro privado

No âmbito de uma parceria público-privada, de um lado, o parceiro é a Administração Pública direta, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista ou as entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, entes responsáveis pelo serviço a ser executado em parceria com o particular. De outro lado, o parceiro é a empresa privada, pessoa jurídica constituída inteiramente por particulares, sob a égide do Direito Privado (GASPARINI, 2012).

A escolha do parceiro privado não é livre. Depende da realização de prévio procedimento licitatório na modalidade concorrência, conforme determina o art. 10 da Lei nº 11.079/04. Os critérios de julgamento são: menor tarifa a ser cobrada pelo serviço; menor valor da contraprestação a ser paga pelo Poder Público; ou a combinação de um ou outro critério com o de melhor técnica apresentada, sendo que, de acordo com o disposto no art. 12, I, da referida Lei, “o julgamento poderá ser precedido de etapa de qualificação de propostas técnicas, desclassificando-se os licitantes que não alcançarem a pontuação mínima” (BRASIL, 2004).

Sobre a direção e julgamento da concorrência, Gasparini (2012, p. 482) explica que:

A concorrência será dirigida e julgada por uma comissão de, no mínimo, três membros, designados pela autoridade competente, embora a Lei Federal das PPPs nada disponha expressamente a respeito, mas determina em seu art. 12 que o certame para a contratação de parcerias público-privadas obedecerá ao procedimento previsto na legislação vigente sobre licitações e contratos administrativos, que na esfera federal é a Lei nº 8.666/93. Outra, portanto, não pode ser a conclusão.

Finalizado o procedimento licitatório, com o atendimento de todas as exigências legais, o autor da proposta escolhida será declarado vencedor e a ele a Comissão de Licitação adjudicará o objeto licitado. Com isso, encerram-se os trabalhos desse colegiado, sendo os autos remetidos à autoridade superior para homologação. Posteriormente, ocorre a celebração do contrato (MELLO, 2009).

As cláusulas do contrato de parceria público-privada devem obedecer ao disposto no art. 23 da Lei nº 8.987/95 e às condições constantes do art. 5º da Lei nº 11.079/04, dentre as quais convém destacar a previsão de penalidades aplicáveis ao Poder Público e ao parceiro privado na hipótese de inadimplemento contratual, as formas de remuneração, os mecanismos de preservação da atualidade dos serviços, os fatos que caracterizam inadimplência pecuniária do parceiro público, além dos modos e prazo de regularização.

O art. 7º da Lei nº 11.079/04 estabelece que o pagamento ao parceiro privado pela execução contratual somente ocorrerá após a disponibilização do serviço objeto do contrato, sendo facultado à Administração Pública, nos termos contratuais, pagar a contraprestação relativa à parcela já fruível do serviço (BRASIL, 2004).

Destaca-se ainda que, nos termos do art. 9º e parágrafos do mesmo diploma, antes da celebração do contrato de PPP, deverá ser constituída uma sociedade de propósito específico para implantar e gerir o objeto da parceria.

Na visão de Mello (2009), trata-se de uma sociedade constituída pelos parceiros, público e privado, sendo vedado ao Poder Público deter a maioria do capital votante dessa sociedade, salvo quando sua aquisição for efetuada por instituição financeira controlada pelo Poder Público em face da inadimplência de contratos de financiamento.

Implementação de parcerias público-privadas no âmbito do sistema prisional

Considerando a grave situação enfrentada pelo sistema carcerário, que demonstra a ineficiência do Estado na gestão dos estabelecimentos prisionais, é necessária a adoção de medidas urgentes e efetivas para solucionar a questão, uma vez que a prisão deve estar pronta para a tarefa de reabilitação, visando, ao final, devolver à sociedade pessoas preparadas para a convivência harmônica com os demais cidadãos.

Com isso, uma alternativa viável é a adoção de parcerias público-privadas para a construção e administração de estabelecimentos prisionais, buscando otimizar a prestação dos serviços penitenciários, onde seria extremamente positiva a participação de um parceiro privado, munido de recursos financeiros e tecnológicos para a consecução do objeto contratual, aliando a qualidade do serviço privado aos fins propostos pela aplicação da pena privativa de liberdade.

Ressalta-se que em alguns casos pode não haver ganho em termos de economia de recursos públicos, entretanto, esse não é o objetivo da parceria público-privada nessa seara. A Lei de Execução Penal anuncia logo em seu art. 1º que o objetivo da execução da pena é a ressocialização.  E é justamente isso que o atual modelo prisional não tem logrado êxito em cumprir (BRASIL, 2011).

O custo financeiro para o Estado na manutenção do preso pela iniciativa privada deve ser analisado de acordo com os aspectos positivos que essa modelo traz para a sociedade como um todo, uma vez que abre-se a possibilidade de ressocialização do condenado em nosso sistema, proporcionando condições dignas para o cumprimento da pena, com oferta de educação, trabalho, alimentação adequada, assistência e saúde, o que favorece a diminuição dos índices de reincidência (BRASIL, 2011).

O objetivo principal dessa proposta é estabelecer um modelo de execução penal que coloque em prática diretrizes da política criminal de humanização e de ressocialização efetiva do condenado, passando a oferecer condições materiais para o cumprimento adequado da pena privativa de liberdade (ORTIGARA; PELISSARO, 2013).

Contratualmente, o parceiro privado se obriga a prestar todos os serviços de assistência previstos pela Lei de Execução Penal, tais como jurídica, psicológica, médica, social, religiosa, e outros, além de ficar responsável pela manutenção e pelo bom funcionamento da unidade prisional.

Discussões acerca da sua possibilidade jurídica

Apesar de já existirem no Brasil algumas experiências de parcerias público-privadas no âmbito do sistema prisional, como ocorre em Ribeirão das Neves, Estado de Minas Gerais, a matéria ainda provoca muita discussão, havendo diferentes posicionamentos doutrinários quanto a sua possibilidade jurídica.

Um dos argumentos mais sérios contra as parcerias público-privadas em presídios, é a inconstitucionalidade de se entregar à iniciativa privada a função de aplicar a pena ao condenado, uma vez que trata-se de uma atribuição do Estado, indelegável à particulares. Argumenta-se que, nesse caso, estaríamos diante de uma privatização sem amparo constitucional (GUEDES, 2010).

Nessa abordagem, Brito (2014) afirma que as críticas às parcerias público-privadas ocorrem, principalmente, no que diz respeito a indelegabilidade do jus puniendi estatal, pois a jurisdição e a execução penal, como serviços públicos típicos de Estado, não são passíveis de delegação a particulares.

Há, ainda, alegações no sentido de que as PPPs no âmbito do sistema prisional ensejariam abusos aos direitos humanos e desviariam a ressocialização das principais finalidades da pena, pois atenderiam apenas aos anseios lucrativos, sustentando primeiramente o interesse econômico do particular, deixando de lado a verdadeira missão da execução penal.

Todavia, seguindo a linha de raciocínio de Brito (2014), o entendimento mais acertado é o de que não se trata de privatização do sistema prisional. Seria mais adequado falar em cogestão dos estabelecimentos prisionais por meio da parceria entre setor público e privado, buscando a otimização da prestação dos serviços penitenciários. Deve ficar clara a distinção entre gestão do presídio e execução da pena.

Esse sistema de cogestão não implica em abrir mão da competência privativa de executar a pena, que é do Estado. Mesmo que o gerenciamento e manutenção das unidades prisionais sejam realizadas pelo parceiro privado, a responsabilidade pela execução da política penitenciária continua sendo estatal, sendo as competências jurisdicionais e disciplinares indelegáveis (BRITO, 2014).

A própria Lei nº 11.079/04 determina, em seu art. 4º, III, que o contrato de parceria público-privada deverá observar a indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado.

Com maestria, Mirabete (1992) destaca que existem atividades administrativas em sentido estrito e atividades de execução material das penas. As primeiras, que incluem a atividade jurisdicional, só podem ser executadas pelo Estado, dada a sua natureza. As demais atividades, ou seja, não jurisdicionais, que são de ordem administrativa mas apenas de execução material, podem ficar a cargo do Estado ou de particulares.

Isso significa que não existe impedimento legal para que o parceiro privado faça o gerenciamento de presídios no que diz respeito à execução material da pena. O impedimento restringe-se as atividades jurisdicionais e administrativo-judiciárias, pois estas somente podem ser praticadas pelo Estado, sendo insuscetíveis de delegação (BRITO, 2014).

Quanto à alegação de que as parcerias público-privadas no âmbito dos presídios seria apenas um negócio lucrativo, onde o preso seria visto como uma mera mercadoria, constata-se o contrário. Essa parceria viabilizaria a melhora das condições do cárcere, permitindo a ressocialização do condenado através de um sistema de gestão onde se garanta o respeito aos preceitos legais acerca da execução penal.

O controle da qualidade e eficiência do serviço prestado pelo parceiro privado é feito por meio de um rigoroso contrato de gestão que, inclusive, prevê penalidades a serem aplicadas em caso de descumprimento de suas cláusulas. A redução no padrão do serviço implica em sanções que podem levar até mesmo ao encerramento da parceria.

Cabe ao contrato de celebração de parceria público-privada fixar o seu objeto, os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado, as garantias de execução, suficientes e compatíveis com o ônus e riscos decorrentes da responsabilidade deste, sendo o pagamento pela execução contratual realizado, em regra, somente após a disponibilização do serviço objeto do contrato (GASPARINI, 2012).

No que diz respeito às penalidades, o art. 29 da Lei nº 11.079/04 prescreve que, sem prejuízo das sanções financeiras previstas no contrato, serão aplicáveis, no que couber, as penalidades previstas no Código Penal (Decreto-Lei nº 2.848/40), na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), na Lei dos Crimes Fiscais (Lei nº 10.028/2000), no Decreto-Lei nº 201/67 e na Lei de Crimes de Responsabilidade (Lei nº 1.079/50).

Projeto de Lei do Senado nº 513 de 2011

Buscando regulamentar a presente proposta, tramita no Senado Federal o Projeto de Lei nº 513 de 2011, que estabelece normas gerais para a contratação de parceria público-privada, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para a construção e administração de estabelecimentos penais, de autoria do Senador Vicentinho Alves.

Segundo a justificação do referido Projeto de Lei do Senado (PLS), o que se pretende é fornecer um tratamento mínimo para o tema em relação a questões essenciais, para que haja uma uniformidade de execução em relação a elas no território nacional. Prima-se pela ideia de uma Administração Pública gerencial, em que se busca fazer com que o serviço público seja mais eficiente e atinja a sua finalidade (BRASIL, 2011).

O Poder Público deverá levar em conta, para a seleção do parceiro privado, entre outros critérios julgados convenientes, a viabilidade prática do projeto-modelo de concepção da estrutura arquitetônica do estabelecimento penal, suas condições de segurança e a capacidade de a estrutura e a empresa atenderem aos serviços a serem exigidos contratualmente (BRASIL, 2011).

O art. 4º do PLS nº 513/2011, estabelece diretrizes que deverão ser observadas na contratação de parcerias público-privadas:

Art. 4º – Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes diretrizes:

I – reeducação, reabilitação e ressocialização do preso;

II – respeito aos direitos e deveres do preso;

III – respeito à integridade física e moral dos presos;

IV – segurança do estabelecimento penal;

V – obrigatoriedade de trabalho do preso;

VI – quantidade de presos compatível com a estrutura e finalidade do estabelecimento penal;

VII – indelegabilidade das funções jurisdicionais e disciplinares, exclusivas do Estado (BRASIL, 2011).

As diretrizes enumeradas anunciam instruções para a implementação das parcerias público-privadas no âmbito prisional, fixando normas de procedimento que nortearão toda a atividade e deverão ser observadas pelo parceiro privado e também pelo parceiro público, detentor do dever de fiscalizar a execução do contrato.

Conforme dispõe o art. 7º do PLS nº 513/2011:

Art. 7º – Os estabelecimentos penais atenderão aos seguintes requisitos:

I – possuir área física suficiente para permitir o desenvolvimento de atividades laborais, educacionais e recreativas em relação à quantidade de vagas;

II – dispor de pessoal treinado em segurança e vigilância;

III – dispor e manter ambientes limpos, aerados, salubres e com condicionamento térmico adequado, manter os presos limpos e com apresentação pessoal adequada, assim como oferecer área mínima de 6m² (seis metros quadrados) para cada preso, com aparelho sanitário e lavatório, nas unidades celulares (BRASIL, 2011).

Tais requisitos possuem grande relevância, haja vista que fixam patamares mínimos que deverão ser atendidos pelo parceiro privado na construção e manutenção dos estabelecimentos prisionais, visando garantir a existência de condições materiais para o correto cumprimento da pena.

O legislador define, ainda, que o concessionário disponibilizará e manterá para os presos: assistência jurídica, acompanhamento médico, odontológico e nutricional, programas de ensino fundamental, de capacitação profissional e de esporte e lazer, corpo técnico para a elaboração e execução dos programas de individualização de pena, bem como programas de atividades laborais (BRASIL, 2011).

Sobre a direção e quadro de pessoal do estabelecimento penal, dispõe o art. 5º do PLS nº 513/2011:

Art. 5º – Os cargos de diretor e vice-diretor do estabelecimento penal serão ocupados por servidores públicos de carreira, observado o disposto no art. 75 da Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984.

Parágrafo único. O quadro de pessoal dos estabelecimentos penais será formado e contratado pelo concessionário (BRASIL, 2011).

Fica clara a intenção de reservar ao Poder Público a direção dos estabelecimentos prisionais, sendo a responsabilidade pela prática de atos típicos de Estado atribuída a servidores públicos de carreira. Os demais funcionários, que integrarão o quadro de pessoal da unidade prisional, serão contratados e remunerados pelo parceiro privado, sob o regime celetista.

Quanto à remuneração do parceiro privado, o PLS em análise prevê que será realizada com base na disponibilidade de vagas do estabelecimento penal, no número de presos custodiados e na prestação de serviços requerida pelo contrato, sendo que a avaliação dos serviços oferecidos pelo concessionário será baseada em indicadores de desempenho e disponibilidade estabelecidos por contrato. Este poderá, inclusive, ser rescindido pelo Poder Público na hipótese de desempenho que não atenda aos critérios de avaliação preestabelecidos (BRASIL, 2011).

Percebe-se a preocupação do legislador com a qualidade do serviço prestado pelo parceiro privado, contrariando o pensamento de alguns autores que afirmam que a implementação de parcerias público-privadas em presídios atenderia apenas aos anseios lucrativos do parceiro privado, resultando na queda de qualidade do serviço. É importante ressaltar que o contrato fixará diversos indicadores de desempenho que serão monitorados pelo Estado e refletirão diretamente na remuneração do concessionário.

Por fim, no que diz respeito à fiscalização, o art. 16 do PLS nº 513/2011 prevê que os estabelecimentos penais sob contratação de parceria público-privada serão fiscalizados pelo juízo da execução penal, pelo Ministério Público, pelo Conselho Penitenciário e pelo Departamento Penitenciário local (BRASIL, 2011).

O Projeto de Lei do Senado nº 513 de 2011 representa, portanto, um grande avanço no que diz respeito à adoção de parcerias público-privadas no âmbito do sistema prisional, instituindo normas gerais para a implementação dessa proposta e buscando uniformizar a sua execução em todo o território nacional.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O atual modelo prisional brasileiro não oferece, na maioria das vezes, o mínimo de condições para se alcançar a efetiva recuperação do condenado, uma vez que o sistema de gestão adotado nos estabelecimentos penais mostra-se ultrapassado e carecedor de investimentos.

A solução para os problemas apontados passa pelo respeito aos direitos humanos e fundamentais dos detentos, contudo, para que isso seja possível, é necessária uma série de mudanças no sistema prisional, criando-se condições que possibilitem o correto cumprimento da pena.

As discussões acerca de possíveis alternativas para o problema carcerário se prolongam no tempo, e ocorrem nos âmbitos acadêmico, científico, legislativo, administrativo e judicial, sendo diversas as propostas. Entretanto, tais medidas carecem de urgência, devendo ser priorizadas as propostas factíveis e dotadas de potencial capacidade de obtenção de resultados positivos.

Assim, a adoção de parcerias público-privadas na esfera prisional emerge como uma alternativa viável, promovendo-se a participação de parceiros privados em determinadas áreas dessa atividade, que passariam a contar com todo o suporte financeiro e tecnológico do setor privado, otimizando a prestação dos serviços inerentes à execução da pena.

Embora alguns doutrinadores considerem a proposta inconstitucional, por entenderem que implicaria em delegação do direito de punir estatal, prevalece a concepção de que tal fato não ocorre, uma vez que o Estado continua detentor exclusivo do jus puniendi, sendo delegados tão somente serviços meios, atividades meramente materiais que viabilizam a execução penal em conformidade com o ordenamento jurídico.

A implementação das parcerias público-privadas nesse setor possibilitaria a efetivação das disposições da Lei de Execução Penal, proporcionando ao condenado condições dignas para o cumprimento da pena, com oferta de educação, trabalho, alimentação adequada, saúde, assistência jurídica, psicológica, social, religiosa, dentre outros. O parceiro privado se obrigaria, contratualmente, a realizar uma gestão eficiente do estabelecimento prisional, ficando responsável pela manutenção e bom funcionamento da unidade.

Para o sucesso dessa proposta de cogestão, é necessário que o contrato de concessão estabeleça critérios objetivos de desempenho do parceiro privado, ou seja, indicadores passíveis de monitoramento pelo Poder Público, e que tais indicadores estejam vinculados ao sistema remuneratório do parceiro privado, que deve cumprir fielmente os termos do acordo para fazer jus à remuneração, estando sujeito, ainda, à imposição de sanções em caso de descumprimento do objeto contratual.

A principal meta é colocar termo à grave crise que assola o sistema prisional brasileiro, buscando instrumentos de garantia e efetivação dos direitos daqueles que estão privados de liberdade, sob a tutela do Estado, destacando-se que a utilização de parcerias público-privadas nessa seara possui potencial capacidade de oferecer estrutura adequada e condições que favoreçam a correta execução penal, oportunizando a recuperação do infrator e a sua digna reinserção na sociedade.

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[1]Artigo cientifico apresentado no final do Curso de Direito, das Faculdades Integradas do Norte de Minas – Funorte, no ano de 2016.² Bacharel em Direito Pelas Faculdades Integradas do Norte de Minas – Funorte. ³Especialista em Direito Público com ênfase em Direito Processual e Direito Penal Militar pelas Faculdades Integradas Pitágoras de Montes Claros-MG (FIP-MOC). Professor orientador e Advogado.

Como citar e referenciar este artigo:
PAULINO, Vinícius Rodrigues Passos; RUAS, Mauro Magno Quadros. Adoção de parcerias público-privadas como alternativa à ineficiência do Estado na gestão dos estabelecimentos prisionais. Florianópolis: Portal Jurídico Investidura, 2017. Disponível em: https://investidura.com.br/artigos/direitopenal-artigos/adocao-de-parcerias-publico-privadas-como-alternativa-a-ineficiencia-do-estado-na-gestao-dos-estabelecimentos-prisionais/ Acesso em: 28 mar. 2024