A sustentabilidade no Estatuto da Cidade

SUSTAINABILITY IN THE STATUTE OF THE CITY

Belisa Bettega da Rosa

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo caracterizar a norma da sustentabilidade no Estatuto da Cidade. Para tanto, analisa o conceito de norma jurídica, o significado de sustentabilidade, e, por fim, avalia a incidência de tal norma no Estatuto da Cidade com base no método dedutivo, eis que a conclusão está parcialmente implícita nas duas premissas gerais (no conceito de norma jurídica e de sustentabilidade). Deste exercício, concluiu-se que a norma da sustentabilidade se adequa mais à espécie normativa dos princípios e que seu conceito perpassa por aspectos econômicos, sociais e ambientais, voltados a combater a pobreza, o subdesenvolvimento e a degradação do meio ambiente e dos recursos naturais. No que tange à análise da incidência do princípio da sustentabilidade dentro do Estatuto da Cidade, concluiu-se pela atualidade e potencial da lei para atingir o estado de coisas que a norma da sustentabilidade indica como referencial.

Palavras-chaves: sustentabilidade; norma jurídica; Estatuto da Cidade.

Abstract

This paper aims to define the sustainability standard in the City Statute. In order to do so, it analyzes the concept of legal norm, the meaning of sustainability, and, finally, evaluates the incidence of such a rule in the City Statute based on the deductive method, since the conclusion is partially implicit in the two general assumptions (the concept of legal norm and sustainability). From this exercise, it was concluded that the sustainability norm is more suited to the normative species of the principles and that its concept runs through economic, social and environmental aspects, aimed at combating poverty, underdevelopment and the degradation of the environment and natural resources. Regarding the analysis of the incidence of the principle of sustainability within the City Statute, it was concluded by the current and potential of the law to achieve the state of things that the sustainability standard indicates as a referential.

Key-words: sustainability; legal standard; Statute of the City.

Introdução

O processo de urbanização é crescente dentro das sociedades modernas e mais da metade da população mundial vive nas cidades[1]. No Brasil, a taxa de urbanização já ultrapassou 78,4%[2] e se torna cada vez mais notório o descompasso entre o crescimento dos núcleos urbanos e o lento aprimoramento e implementação das normas jurídicas voltadas a regular a política de desenvolvimento e expansão urbana.

Deste contexto surge a presente pesquisa, que toma como tema a norma jurídica e a sustentabilidade, e como problema a caracterização da norma da sustentabilidade dentro do Estatuto da Cidade. A hipótese inicial, a partir da qual serão estruturados os objetivos gerais e específicos do trabalho, é a de que a sustentabilidade constitui um princípio com influência dentro do Estatuto da Cidade, eis que este estabelece o direito a cidades sustentáveis como uma de suas diretrizes gerais.

A comprovação ou refutação dessa hipótese ocorrerá através de um objetivo geral subdividido em três objetivos específicos. O objetivo geral será, como dito anteriormente, caracterizar a norma da sustentabilidade dentro do Estatuto da Cidade. Para tanto, será necessário entender em que consiste e como classificar as normas jurídicas, compreender o conceito de sustentabilidade e sua dimensão jurídica, e, por fim, avaliar a incidência da norma jurídica da sustentabilidade no Estatuto da Cidade.

Com a finalidade de alcançar tais objetivos, a presente investigação fará uso do método de abordagem dedutivo, que partirá das premissas gerais do conceito de norma jurídica e de sustentabilidade para chegar a conclusão, que é a incidência da norma da sustentabilidade no Estatuto da Cidade.

Por fim, aponta-se que o trabalho será dividido em três tópicos: o estudo do conceito de norma jurídica, a caracterização da sustentabilidade como conceito e como norma jurídica e a incidência da norma da sustentabilidade no Estatuto da Cidade.

1 O estudo do conceito de norma jurídica

Para conceituar e classificar as normas jurídicas utiliza-se o autor Humberto Ávila[3], que classifica e conceitua as normas jurídicas com base em três espécies principais: regras, princípios e postulados.

A distinção entre princípios e regras e entre categorias normativas de modo geral é importante pois antecipa características das espécies normativas, de modo a facilitar o processo de interpretação e aplicação do Direito e minorar a necessidade de fundamentação e o ônus de argumentação do aplicador do Direito[4]. Daí a relevância da identificação, prévia à aplicação da norma, de qual espécie normativa mais se adequa ao seu conteúdo: os postulados, os princípios ou as regras.

Os postulados são instrumentos normativos metódicos que “impõem condições a serem observadas na aplicação das regras e dos princípios, com eles não se confundindo” pois “funcionam como estrutura para aplicação de outras normas” [5].

As regras são “normas imediatamente descritivas, primariamente retrospectivas e com pretensão de decidibilidade e abrangência”, e os princípios são “normas imediatamente finalísticas, primariamente prospectivas e com pretensão de complementaridade e de parcialidade” [6].

Os princípios e as regras também se diferenciam quanto à sua aplicação, pois as regras exigem uma “avaliação da correspondência, sempre centrada na finalidade que lhes dá suporte ou nos princípios que lhes são axiologicamente sobrejacentes, entre a construção conceitual da descrição normativa e a construção conceitual dos fatos”, e os princípios demandam uma “avaliação da correlação entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessária à sua promoção” [7].

Pelo exposto, tem-se a possibilidade de, através da teoria de dissociação de espécies normativas, caracterizar a norma da sustentabilidade e, por meio desse exercício, antecipar suas características e facilitar seu processo de interpretação e aplicação. Entretanto, para identificar a sustentabilidade como espécie normativa é preciso primeiro conceitua-la, e é a este exercício que se dedica o próximo tópico.

2 A caracterização da sustentabilidade como conceito e norma jurídica

O termo e a ideia de sustentabilidade têm suas raízes no desejo de viver em harmonia com a natureza, que faz parte do patrimônio evolutivo da humanidade[8]. Gomes afirma que o termo sustentabilidade já estava presente no ano de 450 a.C. dentro da Lei das 12 Tábuas, e que também é encontrado em outros textos como a “Ética a Nicómaco” de Platão (século IV a.C.) [9].

Bosselmann identifica no “Allmende”, sistema de uso da terra alemão, um exemplo de que a ideia de sustentabilidade já existia no século XIV e atribui o surgimento do termo sustentabilidade ao termo alemão “Nachhaltigkeit”, utilizado pelos teóricos do manejo florestal do século XVIII como sinônimo de uma boa silvicultura (uso contínuo, durável e sustentável da madeira) [10].

A partir do histórico do termo e da ideia de sustentabilidade, Bosselmann atribuí a este conceito um significado consistente, qual seja, o aproveitamento do produto porém não da integridade dos sistemas ecológicos. Em síntese, a sustentabilidade representaria o cuidado em não comprometer os sistemas da Terra, que são as condições ecológicas determinantes para todas as atividades humanas[11].

Esse significado histórico da sustentabilidade deve ser considerado quando se estuda o significado de sustentabilidade construído no século XX, pois representa a essência do termo e sua interpretação nas sociedades que nos precederam e que mantiveram, por muitos séculos, uma harmonia com o ciclos e recursos naturais.

No entanto, para compreender qual conceito moderno de sustentabilidade é importante estudar o direito e a política ambiental internacional, com quem está intimamente associado[12]. Para tanto, o presente trabalho elegeu seis documentos, detalhados abaixo em ordem cronológica.

O primeiro documento é o relatório “The Limits of Growth”, publicado na forma de livro pelo Clube de Roma em 1972. Nesse relatório, após diversos estudos a respeito da capacidade do sistema ecológico da Terra de suportar as taxas de crescimento econômico e populacional, conclui-se ser necessária uma desaceleração do desenvolvimento industrial nos países desenvolvidos e do crescimento populacional nos países subdesenvolvidos[13]. O documento, apesar de não usar a palavra “sustentabilidade”, fala em diversos tópicos sobre a possibilidade de estabelecer uma condição de estabilidade ecológica e econômica sustentável para o futuro, ou seja, de um desenvolvimento que respeite os limites do sistema ecológico[14].

O segundo documento sobre a temática da sustentabilidade também é publicado em 1972: trata-se da Declaração de Estocolmo, publicada na Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento e Meio Ambiente Humano.

O contexto que precedeu a Declaração de Estocolmo justifica, em parte, os princípios por ela instituídos, eis que, na época, as preocupações dos países desenvolvidos e dos países não desenvolvidos conflitavam, pois os segundos receavam ter seu desenvolvimento obstruído por questões ambientais e, por isso, pressionavam para que a extinção da pobreza fosse posta como pré-requisito para a solução dos problemas ambientais[15].

Esse histórico torna compreensível diversos princípios previstos na Declaração, tais como o princípio que determina que as políticas ambientais de todos os países deveriam melhorar e não afetar adversamente o potencial desenvolvimentista atual e futuro dos países em desenvolvimento[16]. Há, portanto, a adição de novas variáveis dentro do emergente conceito de sustentabilidade, advindas do combate ao subdesenvolvimento e à pobreza.

Esse vínculo entre desenvolvimento e sustentabilidade é fortalecido no Relatório “Nosso Futuro Comum” (ou Relatório Brundtland), publicado em 1987 pela Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento. O Relatório traz pela primeira vez ao discurso público um conceito de desenvolvimento sustentável como “o desenvolvimento que encontra as necessidades atuais sem comprometer a habilidade das futuras gerações de atender suas próprias necessidades” [17].

Bosselmann, ao analisar o Relatório Brundtland, entende que o mesmo iguala, dentro do conceito de desenvolvimento sustentável, a importância dos aspectos ambientais, econômicos e sociais, o que representa um desvio do verdadeiro sentido da sustentabilidade[18].

Nesse ponto, é importante ter em conta que o desenvolvimento sustentável e a sustentabilidade são conceitos distintos. Apesar do Relatório Brundtland ter se omitido de conceituar a sustentabilidade, esta vai além do conceito de desenvolvimento sustentável. Isso porque a sustentabilidade, como dito anteriormente, tem uma construção histórica própria, vinculada ao respeito aos limites dos sistemas ecológicos, que existem independentemente de aspectos econômicos ou sociais, bem como das necessidades que as futuras gerações possam vir a ter. Ou seja: a sustentabilidade ecológica é um pré-requisito para o desenvolvimento e não apenas um aspecto dele[19].

Após o Relatório Brundtland, em 1992, são publicados outros dois documentos: a Declaração do Rio e a Agenda 21, ambos oriundos da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento. Assim como na Declaração de Estocolmo, os documentos produzidos em 1992 vinculam o desenvolvimento a uma dimensão social e entendem a pobreza como provocadora de agressões ambientais, razão pela qual expandem a sustentabilidade para a proteção do meio ambiente, a promoção de equidade social e da qualidade de vida das presentes e futuras gerações[20].

Nos anos 2000, a garantia da sustentabilidade ambiental é estabelecida como Objetivo de Desenvolvimento do Milênio dentro da Declaração do Milênio das Nações Unidas, elaborada no Fórum do Milênio, que deu origem aos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, com prazo até 2015[21].

Em sua configuração como objetivo do milênio, a garantia da sustentabilidade ambiental adotou como metas integrar os princípios do desenvolvimento sustentável nas políticas nacionais, reverter a perda de recursos ambientais, reduzir pela metade, até 2015, a proporção da população sem acesso à água potável segura, e alcançar até 2020 uma melhora na vida de pelo menos 100 milhões de habitantes de bairros degradados[22].

Por fim, com o encerramento do prazo até 2015, estabelecido pelo Fórum do Milênio de 2000, foram elaborados novos Objetivos de Desenvolvimento Sustentáveis (ODS), conhecidos como Agenda 2030, elaborados durante a Cúpula de Desenvolvimento Sustentável, que teve lugar na sede da Organização das Nações Unidas de Nova Iorque em 2015[23].

Novamente, assim como os demais documentos internacionais estudados, a Agenda 2030 estabelece a erradicação da pobreza como requisito indispensável para o desenvolvimento sustentável, além de elencar 17 objetivos que, de forma integrada e indivisível, equilibrariam as três dimensões do desenvolvimento sustentável: a econômica, a social e a ambiental[24].

A partir da breve análise dos seis documentos de direito e política ambiental internacional citados acima, é possível identificar um conteúdo que constituí a sustentabilidade em seu sentido moderno, que vai além do seu significado histórico, relativo ao respeito aos limites dos sistemas ecológicos.

Em primeiro lugar, é preciso ter em conta que, dentro dos documentos citados, a sustentabilidade é frequentemente vinculada ao desenvolvimento sustentável, razão pela qual seu núcleo de conteúdo se confunde, de certa forma, com o núcleo desse segundo conceito. No entanto, para evitar que a sustentabilidade perca sua essência é imprescindível ter em conta a leitura histórica do conceito e pensar o aspecto ambiental da sustentabilidade como principal dentro dos aspectos que a compõem.

Dito isso, entende-se que o conceito moderno de sustentabilidade perpassa por aspectos econômicos, sociais e ambientais, voltados a combater a pobreza, o subdesenvolvimento e a degradação do meio ambiente e dos recursos naturais, para garantir a vida humana sem prejudicar outros seres humanos, outras nações, a natureza ou outras gerações.

O conceito proposto é similar às dimensões da sustentabilidade identificadas por Canotilho[25], quais sejam: a sustentabilidade interestatal (equidade entre países pobres e ricos), geracional (equidade entre grupos etários da mesma geração) e intergeracional (equidade entre pessoas vivas no presente e as que nascerão no futuro).

Por fim, com base neste conceito de sustentabilidade, é possível a identificar como norma jurídica mais compatível com a espécie dos princípios. Isso porque a sustentabilidade propõe a promoção de um estado de coisas com vários aspectos, que demandam diferentes comportamentos que não são identificáveis apenas pela leitura de seu conceito. Ou seja, os dispositivos que tratam sobre a sustentabilidade não estabelecem os comportamentos necessários para a consecução do ideal eleito, mas sim o ideal em si: trata-se de norma imediatamente finalística e prospectiva.

Identificada a natureza jurídica preliminar da sustentabilidade como princípio, o presente trabalho propõe avaliar de forma breve como essa norma foi construída dentro do Estatuto da Cidade.

3 A incidência da norma jurídica da sustentabilidade no Estatuto da Cidade

Para avaliar a incidência do princípio da sustentabilidade no Estatuto da Cidade são adotados dois parâmetros: o conceito de sustentabilidade estabelecido no tópico anterior, e as metas para alcançar o Objetivo do Desenvolvimento Sustentável (ODS) n. 11 da Agenda 2030 – tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis.

O princípio da sustentabilidade, como visto anteriormente, trata sobre um estado de coisas que, através de aspectos econômicos, sociais e principalmente ambientais, combate a pobreza, o subdesenvolvimento e a degradação do meio ambiente e dos recursos naturais. A partir deste conceito é possível buscar os dispositivos previstos no Estatuto da Cidade que tem como finalidade direcionar comportamentos para a concretização do estado de coisas narrado.

Em primeiro lugar, cabe apontar que o direito a cidades sustentáveis é expressamente reconhecido pelo Estatuto da Cidades no art. 2°, inciso I, e conceituado como direito “à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” [26].

Garcez e Carmello[27] explicam que o conceito de cidades sustentáveis adotado pelo Estatuto da Cidade “não está restrito ao meio ambiente, abrangendo a expressão dos fatores econômicos, sociais, culturais e políticos” e que há uma menção expressa à justiça intergeracional. Nesse mesmo sentido, Gomes e Paliologo[28] afirmam que “a sustentabilidade das cidades está na compatibilidade entre o desenvolvimento da cidade, o bem-estar dos habitantes e a preservação ambiental”. Há, portanto, clara influência do princípio da sustentabilidade na garantia do direito a cidades sustentáveis prevista no Estatuto da Cidade.

Quanto aos aspectos econômicos, sociais e ambientais da sustentabilidade, alguns dispositivos destacam a prevalência de tais interesses, como a diretriz geral que determina a adequação dos instrumentos de política econômica aos objetivos de desenvolvimento urbano, de forma a privilegiar investimentos que ferem bem-estar geral e a fruição de bens pelos diferentes segmentos sociais (art. 2°, inciso X), e o instrumento jurídico do plano municipal de desenvolvimento econômico e social (art. 4°, III, h).

Cabe ressaltar que o aspecto ambiental recebe o destaque devido, eis que mencionado constantemente ao longo da lei, desde seu art. 1°, que determina que o uso da propriedade urbana deve ser feito em prol do equilíbrio ambiental, passando pelas diretrizes gerais, que tratam sobre um planejamento preocupado com seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2°, IV), uma ordenação e controle do uso do solo para evitar a poluição e degradação ambiental (art. 2°, VI, g), até chegar em instrumentos jurídicos específicos, como o zoneamento ambiental (art 4°, III, c).

Conclui-se, portanto, que o Estatuto da Cidade recebe a influência do princípio da sustentabilidade identificado no tópico anterior, eis que possui diversos dispositivos a ele relacionados.

Essa conclusão se torna mais clara quando avaliado o segundo parâmetro: a comparação dos dispositivos do Estatuto da Cidade com as metas estabelecidas pelo Objetivo do Desenvolvimento Sustentável (ODS) n. 11 da Agenda 2030, que trata especificamente sobre a tarefa de tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis.

A primeira e segunda meta estabelecidas pelo ODS n. 11 são o direito à habitação com acesso aos serviços básicos e à urbanização das favelas, e o acesso aos sistemas de transporte. Esses direitos possuem lugar no Estatuto da Cidade nas diretrizes relativas à regularização fundiária de áreas ocupadas por população de baixa renda, à simplificação da legislação urbanística para reduzir os custos e aumentar a oferta de unidades habitacionais, e à necessidade de oferta de transporte adequado aos interesses e necessidades da população e às características locais (art. 2°, incisos XIV, V e XV).

A terceira e quarta meta previstas pelo ODS n. 11 são o acesso à espaços públicos seguros, verdes e acessíveis, o aumento da urbanização inclusiva e sustentável, e das capacidades de planejamento e gestão de assentamentos humanos participativos, integrados e sustentáveis. Esses objetivos estão no Estatuto da Cidade não só sob a forma de garantia de condições condignas de acessibilidade e oferta de equipamentos urbanos e comunitários (art. 2°, incisos V e XIX), como também por meio dos diversos dispositivos que tratam sobre a gestão democrática (art. 2°, incisos II, art. 4°, inciso III, “f”) e sobre a necessidade de cooperação entre governo, iniciativa privada e setores da sociedade no processo de urbanização (art. 2°, inciso III).

A salvaguarda do patrimônio cultural e natural e a redução do impacto ambiental negativo das cidades compõem a quinta e sexta meta do ODS n. 11, e possuem correspondência com as diretrizes do Estatuto da Cidade de proteção e recuperação do meio ambiente e do patrimônio cultural, e do planejamento do desenvolvimento que corrija distorções do crescimento urbano e efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2°, incisos XII e IV).

A sétima meta prevista no ODS n. 11 é a redução dos impactos advindos de catástrofes e a adoção e implementação de políticas e planos para a adaptação às mudanças climáticas e resiliência a desastres. Também esta matéria recebe atenção do Estatuto das Cidades por meio de diretriz de ordenação e controle do uso do solo e de planos diretores que evitem a exposição da população a riscos de desastres (art. 2°, inciso VI, g e arts. 42-A e 42-B).

Por fim, as submetas do ODS n. 11 voltadas ao apoio de relações econômicas, sociais e ambientais positivas entre áreas urbanas e rurais, e da assistência financeira e técnica para desenvolvimento de construções sustentáveis e resilientes, possuem correspondência com as diretrizes do Estatuto da Cidade que tratam sobre a integração entre atividades urbanas e rurais, a adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços com respeito aos limites da sustentabilidade, e com o estímulo à utilização de padrões construtivos voltados à redução de impactos ambientais e à economia de recursos naturais (art. 2°, incisos VII, VIII e XVII).

A conclusão que se pode chegar, a partir da análise da incidência do princípio da sustentabilidade dentro do Estatuto da Cidade, é que existem diversos dispositivos com potencial para atingir o estado de coisas que a norma da sustentabilidade indica como referencial. Inclusive, a comparação entre as metas estabelecidas em 2015 pela Agenda 2030 para cidades sustentáveis, e os dispositivos legais positivados no Estatuto da Cidade demonstra a atualidade e completude da Lei 10.257/2001, que, mesmo elaborada há mais de 17 anos, dispõe sobre assuntos e instrumentos relevantes na concretização do princípio da sustentabilidade.

Considerações Finais

Este ensaio adotou como objetivo caracterizar a norma da sustentabilidade no Estatuto da Cidade. Para tanto, identificou e classificou as normas jurídicas em três espécies: postulados, regras e princípios, sendo os postulados instrumentos normativos metódicos que estruturam a aplicação das regras, conceituadas como normas imediatamente descritivas com pretensão de decidibilidade e abrangência, e dos princípios, enquadrados como normas imediatamente finalísticas e com pretensão de complementaridade e de parcialidade.

O conteúdo da norma da sustentabilidade foi identificado como mais próximo à espécie dos princípios, pois busca um estado de coisas que perpassa por aspectos econômicos, sociais e ambientais, voltados a combater a pobreza, o subdesenvolvimento e a degradação do meio ambiente e dos recursos naturais, para garantir a vida humana sem prejudicar outros seres humanos, outras nações, a natureza ou outras gerações.

A partir desse conceito do princípio da sustentabilidade, bem como por meio da comparação dos dispositivos do Estatuto da Cidade com as metas para alcançar o Objetivo do Desenvolvimento Sustentável (ODS) n. 11 da Agenda 2030, foi possível concluir que existem diversos dispositivos na Lei 10.257/2001 com potencial para atingir o estado de coisas que a norma da sustentabilidade indica como referencial.

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