Direito Ambiental

Compensação ambiental – Análise da natureza jurídica do instituto e seu enquadramento nas classificações de ingressos públicos segundo a decisão do STF na ADI 3378

INTRODUÇÃO

A recente concepção de que a preservação do meio ambiente constitui medida fundamental para a preservação da própria espécie humana produziu no campo das ciências jurídicas o fenômeno da positivação de normas tendentes a assegurar sua proteção.

Este movimento, que remonta ao início da segunda metade do século XX, foi sentido no ordenamento jurídico de diversos Estados Nacionais, dentre eles o Brasil, inaugurando aquilo que convencionamos chamar de Direito Ambiental.

Trata-se, num corte metodológico para fins meramente didáticos, do conjunto de normas jurídicas que dizem com a proteção do meio ambiente, admitindo-se este como um bem de propriedade de toda a coletividade.

Visto sob a perspectiva da dimensão dos direitos, o ambiental, cuja característica fundamental é a da tutela deste bem difuso e coletivo, é comumente classificado como um direito de terceira dimensão.

Sua efetivação, pois, na linha do que preceituam Holmes e Sustein, demanda a ação estatal, baseada na obtenção de recursos, o que leva, inexoravelmente, à intersecção deste campo do direito com a disciplina do direito financeiro.

Neste âmbito é que se situa o presente artigo cujo objetivo é analisar um importante instrumento jurídico-financeiro criado para assegurar a proteção ao meio ambiente, o instituto da compensação ambiental previsto pelo artigo 36 da Lei nº. 9.985/2000.

O enfoque proposto é o de investigar, à luz do paradigma fixado pelo STF no julgamento da ADI 3378, em que categoria da classificação dos recursos públicos se enquadra a compensação ambiental, procurando identificar os contornos de seu figurino jurídico, além de esclarecer seus fundamentos jurídicos e históricos.

1 – DIREITO AMBIENTAL E DANO AMBIENTAL: MEDIDAS PREVENTIVAS E MEDIDAS REPRESSIVAS.

O Direito Ambiental pode ser visto, na conceituação de ÉDIS MILARÉ, como “o complexo de princípios e normas coercitivas reguladoras das atividades humanas que, direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente em sua dimensão global, visando à sua sustentabilidade para as presentes e futuras gerações.”[1]

As normas contempladas por esse ramo do estudo jurídico não visam somente à tutela do “meio ambiente”, mas também atendem a interesses do próprio ser humano, que teve reconhecido o seu direito fundamental ao ambiente ecologicamente equilibrado, considerado como extensão do próprio direito à vida e do direito à dignidade humana.[2]

Este princípio foi alçado a tão alta categoria na Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano de 1972[3], e internalizado pela ordem jurídica brasileira através do caput do artigo 225 da Constituição Federal de 1988.[4] O ambiente se torna, assim, bem difuso, e seu equilíbrio, um direito de todo o gênero humano.[5]

As normas reguladoras das condutas que podem interferir no meio ambiente e, conseqüentemente, no direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado são, em grande parte, desenvolvidas em torno da figura do “dano ambiental”, que pode ser conceituado como “lesão aos recursos ambientais, com conseqüente degradação – alteração adversa ou in pejus – do equilíbrio ecológico e da qualidade de vida”.[6]

Este conceito exposto é elaborado a partir da perspectiva difusa do direito ao meio ambiente equilibrado, na qual o dano representa um prejuízo a todos. Ao lado dele, existe também o dano ambiental individual, ou dano reflexo, que decorre de uma alteração ambiental geral, mas que atinge interesses particulares, como a saúde de um trabalhador de uma empresa poluidora.[7]

As peculiaridades do bem tutelado fazem com que tanto o Direito Ambiental em geral quanto as normas específicas referentes ao dano ambiental se pautem por princípios próprios, diversos daqueles que orientam outros ramos do estudo jurídico, como o Direito Civil, o que, inclusive, justifica a busca de sua autonomia disciplinar.

O primeiro, e mais importante deles, é o princípio da prevenção, que indica a prioridade que deve ser dada às medidas que evitem o nascimento de danos ambientais e que contribuam para a redução ou eliminação das causas de ações que alterem a qualidade do meio ambiente. Os objetivos do Direito Ambiental são, portanto, fundamentalmente preventivos, e sua atenção, como ensina ÉDIS MILARÉ, está voltada para o momento anterior ao da consumação do dano – o do mero risco. [8]

Esse enfoque diferenciado se justifica pela pouca valia que a simples reparação do dano tem em relação ao prejuízo sofrido pelo bem ambiental, além do fato de que a degradação ambiental, em regra, é irreparável. Muitos danos ambientais são compensáveis, mas, sob a ótica da ciência e da técnica, irreparáveis.[9] Por isso, para tutela efetiva do bem ambiental, os mecanismos de reação do ordenamento posteriores ao dano são preteridos em relação aos mecanismos preventivos.[10]

Para ÉDIS MILARÉ, o princípio da prevenção não se confunde com o princípio da precaução, pois este tem limite mais específico. Sugere cuidados antecipados e cautela em um caso concreto para que uma atitude não venha resultar em efeitos indesejáveis. Está incluído no princípio da prevenção, de âmbito mais genérico.[11]

Pode-se mencionar também o princípio do poluidor-pagador, que é aquele que, segundo HERMANN BENJAMIN, “impõe ao poluidor o dever de arcar com as despesas de prevenção, reparação e repressão da poluição. Ou seja, estabelece que o causador da poluição e da degradação dos recursos naturais deve ser o responsável principal pelas conseqüências de sua ação (ou omissão).”[12] Trata-se de uma adaptação do clássico princípio da responsabilidade ao Direito Ambiental.

Quanto a este princípio, ÉDIS MILARÉ deixa claro que não se pode interpretá-lo como um princípio de “pagador-poluidor”, pois ele não objetiva tolerar a poluição mediante um preço, nem se limita a compensar os danos causados, mas sim, precisamente, evitar o dano ao ambiente.[13]

Contudo, o destaque dado à prevenção pelo Direito Ambiental evidentemente não significa que ele está fadado a bloquear qualquer alteração ambiental, às custas de outros bens caros à sociedade, como o desenvolvimento econômico ou a melhoria da infra-estrutura das cidades, por exemplo.

Pelo contrário, o Direito Ambiental se desenvolveu a partir do dilema progresso/meio-ambiente, a fim de equilibrar as ações humanas desenvolvimentistas com a preservação da qualidade do meio ambiente.[14] Isso porque as condutas humanas sempre causam algum tipo de alteração no meio, danificando-o inclusive.[15]

Nesse contexto, é importante a atuação do poder de política administrativa ambiental, reconhecida como “atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção do e do mercado, ao exercício de atividade econômica ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza.”[16]

Além das ações fiscalizadoras, sancionatórias e repressoras, o poder de polícia ambiental abrange o licenciamento, que é condição para prática de certos atos, e visa à preservação de riscos advindos de empreendimentos ou intervenções que possam alterar desfavoravelmente as condições de ambiente.[17]

Sendo o meio ambiente qualificado como patrimônio público assegurado e protegido para o uso da coletividade, ou seja, por ser de todos e de ninguém em particular, inexiste um prévio direito subjetivo à sua utilização, que só se legitima mediante ato próprio do seu guardião, o Poder Público.[18]

Isso justifica a existência do licenciamento, ato vinculado do órgão ambiental que permite a ampliação ou instalação de atividades utilizadoras de recursos ou espaço ambientais que possam causar degradação (ou impacto ambiental negativo).[19] Esse instrumento é de suma importância para que o Direito Ambiental atinja seus objetivos preventivos, pois estabelece a viabilidade ambiental do empreendimento e estabelece os requisitos básicos e condicionantes para serem atendidos nos próximos passos de sua implementação.[20]

Além disso, há disposição constitucional (art. 192, §2°) de que a licença ambiental deve ser precedida de aprovação do Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EIA, outro importante instrumento de prevenção, que, sendo executado por uma equipe multidisciplinar, pretende, além de avaliar o impacto ambiental causado pelo projeto da obra, oferecer ao administrador público e ao interessado várias alternativas para a sua implementação, além de propor medidas mitigadoras, sempre com vistas a evitar ou minorar os prejuízos ao meio ambiente.[21]

O conteúdo mínimo do EIA pressupõe, além do diagnóstico da área de influência do projeto e da análise dos impactos ambientais, a definição das medidas mitigadoras e todas as suas especificações, bem como os impactos adversos que não poderão ser evitados ou mitigados.[22] Essas medidas poderão ser incorporadas pelo licenciamento como condição para o estabelecimento do empreendimento, e seu descumprimento levará ao surgimento do ilícito ambiental.

Observa-se que a legislação não proibiu obras de impacto ambiental negativo, pois é possível que a licença seja concedida mesmo na presença de danos não evitáveis. Desta forma, estabeleceu-se ao lado da repressão civil, administrativa e criminal dos danos voluntários ou involuntários, a possibilidade de programação, planejamento e autorização dos danos, feitos na forma de licença ambiental, certamente com implicações diversas daquelas que recaem sobre o ilícito ambiental.[23] Assim, é possível admitir a existência de dois tipos de dano ambiental: o autorizado e o não autorizado (ilícito).

Para PAULO AFFONSO LEME MACHADO incluem-se nas medidas mitigadoras que necessariamente devem constar do EIA as medidas compensatórias dos danos que não puderam ser evitados. Ou seja, para esse autor, a compensação ambiental, objeto desse estudo, inclui-se entre as medidas preventivas do dano ambiental.[24]

É certo, por outro lado, que não existe um “direito de degradar” mediante o pagamento de uma compensação. A existência de danos não mitigáveis pode ser limite para a intervenção humana, quando estes vão além da tolerabilidade, conceito que é visto como outro mecanismo de equilíbrio entre a atividade do homem e o respeito ao meio ambiente.[25] Há danos ambientais que são inegociáveis, como, por exemplo, a extinção de uma espécie da fauna ou flora, não admitindo sua compensação e nem a execução de projetos que os causem.[26]

Em análise perfunctória, esse é o conjunto básico de medidas de prevenção. A reação do ordenamento ao risco de dano ambiental ou à sua consumação pode, ainda, se dar de forma repressiva.

A responsabilidade civil ambiental, ao lado da responsabilidade administrativa e penal, é uma das formas de reação posterior. Da busca do equilíbrio entre a conservação do meio ambiente a o desenvolvimento das atividades humanas também sobressaem as particularidades da responsabilidade civil no Direito Ambiental.

A primeira delas é a regra da objetividade, que rompe com a teoria clássica de responsabilidade baseada na culpa, pois esta não fazia frente aos problemas de Direito Ambiental, seja pela pluralidade de vítimas envolvidas, seja pela dificuldade de prova da culpa do agente poluidor, quase sempre encoberta pela aparente legalidade materializada em alvarás do Poder Público.[27] A responsabilidade objetiva ambiental foi introduzida no nosso ordenamento através do artigo 14, §1°, da Lei n° 6.938, e posteriormente, constitucionalizada através da inserção dos artigos 21, XXIII, c e 225,§§ 2° e 3° da Constituição de 1988.

A responsabilidade, então, passou a ser fundada no risco da atividade. O Direito Ambiental foi ainda além das demais formas de responsabilidade objetiva, vinculando a responsabilidade ambiental à teoria do risco integral, na qual basta a ocorrência de um dano decorrente do exercício da atividade para que ele seja indenizável, ou seja, não importa como o dano ocorreu.[28] O que justifica a responsabilização é a assunção de um risco que pode vir a causar um dano ambiental.

A figura do nexo causal também guarda particularidades, pois, em sede ambiental, não é fácil e nem segura a sua determinação, seja pela sua complexidade, seja pela multiplicidade de causas, das fontes e de comportamentos, seja pelo tardio desenlace do dano, pela longa distancia entre a fonte emissora e o resultado lesivo ou ainda pelas dificuldades técnicas e financeiras em aferi-lo.[29] Daí porque se propugna uma inversão do ônus da prova no sentido de caber ao possível poluidor a prova da inexistência de nexo entre o dano e a sua atividade.

Além da imprescindibilidade da culpa, a responsabilidade subjetiva fundada no risco integral traz outras conseqüências. A primeira delas é a de que a licitude da atividade não exclui a responsabilidade. Ou seja, a obtenção da licença para o exercício da atividade e a execução conforme o que for prescrito pelo EIA não exime o poluidor de indenizar danos que venham ocorrer que não foram contemplados nas medidas mitigatórias ou compensatórias.[30]

Como explica PAULO AFFONSO LEME MACHADO, as normas administrativas existentes nada mais significam que um teto, uma fronteira, além da qual não é lícito passar, que não exoneram o empreendedor de verificar se sua atividade é ou não prejudicial.[31]

Por fim, pode-se mencionar que, na responsabilidade por dano ambiental, não há as excludentes de força maior e caso fortuito, já que o simples fato de a atividade existir é que gera o dever de indenizar. Como exemplo, caso um raio caia em cima de um navio petroleiro, ocasionando um derramamento de petróleo, ainda que tenha ocorrido força maior, a empresa responsável não poderá se eximir de reparar os danos daí advindos.

Vale repisar que a forma primordial do Direito Ambiental lidar com o dano ambiental é prevenindo-o. Não sendo possível prevenir um dano gerado, há que se repará-lo ou compensá-lo. Entre essas medidas, também há uma ordem de preferência, que leva em conta a efetividade da tutela do bem ambiental.

Para ÉDIS MILARÉ, há apenas duas formas de reparação do dano ambiental: a recuperação natural e a indenização pecuniária.[32] Na visão do autor, a modalidade ideal é recuperação do bem ambiental, que consiste no retorno ao seu status quo ante (reparação in integrum), cessando a atividade lesiva e revertendo a degradação ambiental. A idéia é que se vá além da ressarcibilidade, garantindo-se a fruição do bem ambiental, pois o valor econômico não tem o condão de substituir a existência do meio ambiente ecologicamente equilibrado.[33]

É possível afirmar que essa prioridade pode ser extraída do artigo 225, §1°, inciso I, da Constituição Federal[34], em um trabalho de interpretação sistemática.[35] Além disso, a Lei 6.938/81 dispõe que a Política Nacional do Meio Ambiente visará à imposição ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e indenizar os danos causados.[36]

Segundo o citado autor, portanto, a reparação econômica, considerada forma indireta de sanar a lesão, só tomaria lugar no caso de impossibilidade, fática ou técnica, de reconstituição.[37]

Há, contudo, quem, apesar de entender a reparação natural como forma prioritária, coloque-a de forma diferente. ANNELISE MONTEIRO STEIGLEDER, por exemplo, aponta que a reparação in natura não existe da forma como é normalmente conceituada, pois não objetiva repristinar o status quo ante, em face da impossibilidade de substituir os componentes naturais do ambiente por outros idênticos. Há inúmeras dificuldades que nos impedem de afirmar a possibilidade de “recomposição”, tal qual o desconhecimento do estado inicial do ambiente degradado.[38]

A autora então afirma que a reparação será bem sucedida na medida em que conseguir adaptar a nova realidade àquela situação anterior tida por ideal, o que nada mais é do que uma compensação, e não uma autêntica reparação.[39]

Surge, então, uma terceira forma de reparação decorrente da responsabilidade pelo dano ambiental: a compensação ecológica, que, admitindo a impossibilidade de se recuperar a área degradada, busca a sua substituição por um bem ambiental de valor funcional equivalente.[40] A compensação ecológica pode se destinar, portanto, “à reparação de uma área distinta da área degradada, tendo por objetivo assegurar a conservação de funções ecológicas equivalentes.”[41] Disso se pode inferir que “não haveria óbice à fungibilidade entre os componentes ambientais, desde que a qualidade ambiental como um todo resultasse recuperada”.[42]

Considera-se que essa modalidade, tal qual a reparação in natura, é preferível à indenização pecuniária, pois implica em conservação efetiva do meio ambiente, e que, portanto, deveria ser utilizada no caso de inviabilidade da restituição in integrum.[43]

Contudo, não resta isenta de críticas, sendo que a principal delas está em seu pressuposto, ou seja, a idéia de equivalência dos bens naturais, premissa não demonstrada e que, segundo os críticos, baseia-se numa concepção utilitarista que busca aferir a qualidade dos recursos naturais para fins de uso do homem, desconsiderando a funcionalidade ecológica.[44]

Após ser traçado um panorama geral das medidas preventivas e repressivas dirigidas ao causador do dano ambiental, é possível proceder às tentativas de localização do objeto desse estudo, a compensação ambiental prevista no caput do artigo 36 da Lei 9.985/2000.

Como já relatado, PAULO AFFONSO LEME MACHADO a situa entre as medidas mitigadoras constantes do EIA, consistindo em forma de prevenção dos danos ambientais.[45] Já SILDALÉIA SILVA COSTA a coloca como “compensação ecológica pré-estabelecida, formulada pelo legislador, independentemente das imputações jurisdicionais (civil e penal) e administrativas.”[46] Portanto, entende que a compensação ambiental está ao lado de outras medidas de reparação.[47]

Ambas as colocações encontram dificuldades conceituais, pois a compensação, conforme será descrito na seqüência, antevê um dano que ainda não ocorreu, mas, por outro lado, não se presta a evitar esse dano.

E mais, tal como situada hoje em nosso direito positivo tem por critério básico o pagamento de valor pecuniário, consistindo em verdadeiro instrumento jurídico-financeiro para promoção de políticas ambientais, importando expor, em breve síntese sua evolução, para na seqüência avaliar a jurisprudência e posicioná-la sob a ótica do direito financeiro.

2 – HISTÓRICO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL.

Como já afirmado, é a impossibilidade de recuperação integral do ambiente degradado e a pouca valia da indenização pecuniária é que justifica a adoção de medidas compensatórias como forma de reparação pelo dano causado.

No Brasil, as medidas compensatórias estão previstas no art. 3° da Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/85), que prevê que a ação civil pública poderá ter como objeto a reparação específica do bem lesado ou a reparação equivalente. Mais tarde, o Brasil aprovou por meio do Decreto Legislativo n° 2 de 1994 o texto da Convenção sobre Diversidade Biológica, que previa a compensação como medida de proteção ambiental.

Em sentido amplo, as medidas compensatórias correspondem a quaisquer medidas que visam a compensar impactos ambientais negativos inevitáveis, distinguindo-se das medidas mitigadoras, que visam a prevenir impactos ou reduzir aqueles que não podem ser prevenidos.[48]

Já a Compensação Ambiental, strictu sensu, “é um mecanismo financeiro que visa a contrabalançar os impactos ambientais ocorridos ou previstos no processo de licenciamento ambiental.” É instrumento relacionado com a impossibilidade de mitigação e imposto aos empreendedores, sob a forma preventiva, implícita no Princípio do Poluidor-Pagador.[49]

Sua origem histórica, segundo IVAN DUTRA FARIA, está associada aos grandes projetos do setor elétrico brasileiro, sobretudo os implantados na Amazônia. As inundações causadas pela construção de uma hidrelétrica, em especial num local de topografia que as favorece, acarretam a expressiva perda de espécies vegetais e animais[50].

Ante tal situação, os cientistas passaram a defender que o empreendedor que alterasse o meio ambiente com seu projeto fosse responsabilizado a viabilizar a existência de uma unidade de conservação de proteção integral (UC) que pudesse dar às gerações seguintes um testemunho do ecossistema que se perdeu.[51]

Esse conceito foi incorporado pela gestão ambiental das empresas estatais federais, como a Itaipu Binacional e a Eletronorte. Na sua concepção original, o instrumento surgiu durante o governo do Presidente Sarney, no qual a aprovação da construção de uma hidrelétrica exigia, além da compensação dos proprietários de terras, a compensação da degradação ambiental.

Em 1987, a Resolução Conama n° 10 determinou a utilização de medidas compensatórias, estando aí o embrião normativo do atual instituto da compensação ambiental. Segundo seu artigo 1°, “para fazer face à reparação dos danos ambientais causados pela destruição de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de obras de grande porte, assim considerado pelo órgão licenciador com fundamento no RIMA, terá como um dos seus pré-requisitos a implantação de uma estação ecológica pela entidade ou empresa responsável pelo empreendimento, preferencialmente junto à área”.

É notável que essa primeira norma não previa o pagamento de um valor em dinheiro, mas sim a implantação de uma forma específica de unidade de conservação, a estação ecológica, determinando ainda que esta seria contígua à área afetada pelo empreendimento.

A Resolução Conama n° 2 de 1996 substituiu o texto anterior e previu o seguinte:

Art. 1º Para fazer face à reparação dos danos ambientais causados pela destruição de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de empreendimentos de relevante impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente com fundamento do EIA/RIMA, terá como um dos requisitos a serem atendidos pela entidade licenciada, a implantação de uma unidade de conservação de domínio público e uso indireto, preferencialmente uma Estação Ecológica, a critério do órgão licenciador, ouvido o empreendedor.

§ 1º Em função das características da região ou em situações especiais, poderão ser propostos o custeio de atividades ou aquisição de bens para unidades de conservação públicas definidas na legislação, já existentes ou a serem criadas, ou a implantação de uma única unidade para atender a mais de um empreendimento na mesma área de influência.

§ 2º As áreas beneficiadas dever-se-ão localizar, preferencialmente, na região do empreendimento e visar basicamente a preservação de amostras representativas dos ecossistemas afetados.

Art. 2º O montante dos recursos a serem empregados na área a ser utilizada, bem como o valor dos serviços e das obras de infra-estrutura necessárias ao cumprimento do disposto no artigo 1º, será proporcional à alteração e ao dano ambiental a ressarcir e não poderá ser inferior a 0,50% (meio por cento) dos custos totais previstos para implantação do empreendimento. (grifos nossos)

Vê-se que a redação dada pela nova resolução criou a opção de o custeio de unidades de conservação preexistentes, e ainda fixou alíquota e base de cálculo para os valores a serem aplicados na compensação.

Contudo, até esse momento, o instrumento carecia de uma base legal, que só viria com a Lei n° 9.985/2000, responsável por instituir o Sistema Nacional de Conservação da Natureza – SNUC, que vinculou o instituto da compensação ambiental à implantação das unidades de conservação, sob a seguinte redação:

Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório – EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.

§ 1° O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.

§ 2° Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.

§ 3° Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.

Cabe esclarecer que as Unidades de Conservação já existiam anteriormente à Lei, mas, da mesma forma que a compensação ambiental, careciam de uma lei federal que as regulassem. Elas podem ser definidas como áreas instituídas pelo Poder Público para a proteção de uma determinada porção relevante do ambiente.

Ao serem legalmente instituídos pelo Poder Público, esses espaços existem com objetivo de conservação e com limites definidos. Devem estar sob um regime especial de administração e sobre eles devem ser aplicadas garantias adequadas de proteção.[52]

A Lei dividiu-as em: (a) Unidades de Proteção Integral, nas quais se incluem as estações ecológicas, que devem ser livres de qualquer interferência humana, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais – ou seja, aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais; e (b) Unidades de Uso Sustentável, nas quais se permite o uso direto e sustentável, ou seja, a exploração do ambiente – como, por exemplo, a coleta e o uso, comercial ou não, dos recursos naturais – que deve ser feita de modo a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos.[53]

A compensação ambiental, em regra, só beneficia as Unidades de Proteção Integral, salvo quando o empreendimento afeta diretamente Unidades de Uso Sustentável.

Não obstante os avanços representados pela previsão legal do instrumento da compensação ambiental, sua aplicação prática encontrou diversos problemas práticos e um grande nível de judicialização, decorrentes (i) de conflitos de competência para o procedimento de licenciamento[54], (ii) da falta de previsão legal da forma de gestão dos recursos financeiros[55], (iii) da falta de uma metodologia bem elaborada para avaliar os impactos decorrentes do empreendimento[56], (iv) da indefinição de sua natureza jurídica, levantando discussões sobre seu caráter tributário e, ainda, (v) das contestações sofridas em razão do estabelecimento de um limite mínimo e da ausência de um limite máximo.

Boa parte dessas questões foi levantada na Ação Direta de Constitucionalidade n° 3378, proposta pela Confederação Nacional da Indústria – CNI, já julgada pelo STF e que será abordada a seguir.

3 – ANÁLISE DO ARTIGO 36 DA LEI Nº. 9.985/2000 E DOS ARGUMENTOS ARGÜIDOS EM SEDE DE ADI.

Da análise do supracitado artigo 36 da Lei 9.985/2000, verifica-se que a realização de empreendimento de significativo impacto ambiental, assim caracterizado pelo órgão ambiental competente, gera para o empreendedor a obrigação de “apoiar” a implantação e manutenção de unidade de conservação do grupo de proteção integral.

O apoio a que alude o caput do artigo em tela, constitui-se no pagamento de um valor pecuniário, definido pelo seu parágrafo 1º mediante a aplicação de uma alíquota fixada pelo órgão ambiental competente, de acordo com o grau de impacto ambiental causado, sobre uma base de cálculo consistente no valor dos custos do empreendimento.

O mesmo parágrafo 1º, em sua versão original, prevê a alíquota mínima de 0,5%, não instituindo, no entanto, um patamar máximo; do que se conclui que não há limitação para esta cobrança pela autoridade administrativa.

Tratam-se dos contornos dados pelo legislador ordinário à compensação ambiental. Importante ressaltar que o instrumento recebeu essa nomenclatura após regulação pelo Decreto nº. 4.340 de 2002, que lhe conferiu algumas outras nuances significativas para apreciação do instituto.

Com efeito, em seu artigo 31, o mencionado decreto determina que a fixação da compensação ambiental compete ao órgão ambiental licenciador que deve ter em conta os estudos ambientais realizados no curso do processo de licenciamento, com foco nos impactos negativos e não mitigáveis[57].

O artigo 32 do Decreto estabeleceu ainda a criação das Câmaras de Compensação Ambiental, órgãos administrativos incumbidos de gerir os recursos, sem, contudo, explicitar a forma como se deve operacionalizar sua arrecadação e aplicação, o que produziu no plano dos diversos órgãos ambientais soluções diferenciadas.

No plano federal, por exemplo, os recursos são geridos pelo próprio empreendedor mediante depósito em conta específica e, desde 2005, alternativamente, há a possibilidade de remetê-los a um “fundo”, consistente em contas específicas mantidas junto à Caixa Econômica Federal em virtude de convênio firmado com o Ministério do Meio Ambiente.

Na seara dos Estados, as soluções são ainda mais diversas, em São Paulo, por exemplo, a única opção é a de gestão dos recursos pelo próprio empreendedor em conta própria de sua titularidade, ao passo em que em Minas Gerais a legislação que regulamenta o instituto determina o repasse dos valores à conta do órgão estadual gestor das unidades de conservação.

Destas primeiras linhas constata-se que a compensação ambiental, tal como definida pela legislação federal consiste em:

·        valor pecuniário,

·        devido pelo responsável por empreendimento de significativo impacto ambiental,

·        no âmbito do órgão licenciador (federal, estadual ou municipal),

·        supostamente, em virtude de um dano ambiental licitamente causado,

·        mensurável mediante a aplicação de uma alíquota definida pelo órgão ambiental,

·        sobre uma base de cálculo que leva em conta os custos do empreendimento.

Pelas características acima descritas, inúmeras foram as dúvidas geradas em torno da natureza jurídica do presente instituto, especialmente sob sua classificação como tributo ou indenização, proliferando artigos e trabalhos sobre o tema.

No que concerne ao objeto do presente estudo, não adentraremos este mérito, limitando o escopo a verificar o encaminhamento dado à questão pelo STF no âmbito da ADI 3378 proposta pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), em 16 de Dezembro de 2004, razão pela qual se passa a, sinteticamente, expor os argumentos levantados.[58]

·         OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (ART. 5º, II, DA CF/88)

Aduziu a CNI que a fixação legal apenas de uma alíquota mínima, deixando ao alvedrio da autoridade administrativa estabelecer em face do caso concreto a alíquota aplicável, constitui ofensa ao princípio da legalidade que, ademais, pode suscitar favoritismos ou perseguições.

Dando interpretação ao artigo 5º, II da CF/88, segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, o argumento é o de que qualquer ato que interfira com o direito de liberdade ou de propriedade das pessoas carece de lei prévia que o autorize. Somente a lei pode criar deveres e obrigações.

·         OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA (ART. 37 DA CF/88)

Outro argumento suscitado foi o da ofensa ao princípio da legalidade administrativa, situado pela doutrina deste segmento do direito como uma decorrência da legalidade que ganha contornos mais precisos no plano da administração pela máxima de que “a administração só pode fazer ou deixar de fazer o que a lei determina”.

Trata-se do postulado de que à Administração não é dado agir contra legem ou extra legem, devendo, necessariamente, atuar secundum legem, pelo que não caberia uma fixação do montante pela autoridade administrativa sem o respaldo de balizas legais precisamente fixadas.

·         OFENSA AO PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA E HARMONIA DOS PODERES – ILEGÍTIMA DELEGAÇÃO DO PODER DE LEGISLAR

Tratando da ofensa ao princípio da independência e harmonia dos poderes, a inicial apresentada pela CNI propugnou a impossibilidade do Poder Legislativo delegar ao Poder Executivo a atividade de fixar o montante da obrigação devida.

Argumentou que a fixação do valor da compensação ambiental é tarefa que se circunscreve à atividade legislativa, e, ainda que se admitisse a possibilidade de definição pelo Executivo, a inexistência de parâmetros objetivamente fixados na lei impediria o exercício de tal mister.

·         OFENSA AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE OU DA RAZOABILIDADE

Segundo argumentação da CNI, a conformação jurídica do EIA (Estudo de Impacto Ambiental) e do seu correspondente RIMA (Relatório de Impactos Ambientais), é o de instrumento de prevenção do dano ambiental, tendo por objetivo mensurar e prevenir os danos que, eventualmente, seriam causados com a implantação de um empreendimento.

Neste sentido, apontou que o EIA/RIMA é pressuposto indeclinável para o licenciamento das atividades de significativo impacto ambiental, de modo que se no âmbito deste estudo não houver previsão de se eliminarem os impactos ambientais considerados significativos, a licença não é concedida.

Por esta linha de raciocínio inferiu a CNI que se o licenciamento for concedido é porque o empreendimento não oferece significativos danos ao meio ambiente que possam embasar a cobrança da compensação ambiental.

Tal exação seria, portanto, descabida em face das razões que ensejaram sua instituição, tornando-se assim ofensiva à razoabilidade. 

Acrescentou a este raciocínio a falta de razoabilidade na forma de mensuração do dano que leva em conta a aplicação de uma alíquota sobre o percentual dos custos do empreendimento.

De fato, além de não haver uma direta correspondência entre o dano causado e o valor da obra, carece o dispositivo que prevê a compensação de um melhor detalhamento a respeito de quais custos podem ser considerados custos do empreendimento, suscitando dúvidas, por exemplo, sobre a inclusão ou não dos encargos tributários, trabalhistas e até mesmo dos gastos relativos à mitigação de danos ambientais.

Com relação a estes últimos, os gastos para mitigação de danos ambientais, a CNI ainda apontou para uma incongruência em incluí-los na base de cálculo da compensação, uma vez que tal expediente ensejaria benefício para aqueles que não os assumem em detrimento dos empreendedores que tiverem a cautela de adotá-los.

·         ENRIQUECIMENTO ILÍCITO

Sinteticamente, o argumento levantado foi o de que na medida em que a compensação ambiental possui caráter indenizatório a materialização da obrigação de pagá-la pressupõe a ocorrência de um dano que pode não se verificar, ensejando, assim, o enriquecimento sem causa do Estado, prática vedada pelo ordenamento jurídico.

4 – A DECISÃO DO STF NA ADI 3378.

Submetidos à apreciação do Plenário da Corte Suprema, os argumentos levantados pela CNI em sua exordial ensejaram acalorados debates sobre a natureza jurídica do instituto da compensação ambiental e a viabilidade de sua cobrança nos termos fixados pelo artigo 36 da Lei nº. 9985/2000.

O aresto foi julgado procedente com declaração parcial de inconstitucionalidade, restando sua ementa assim configurada:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 36 E SEUS §§ 1º, 2º E 3º DA LEI Nº. 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. CONSTITUCIONALIDADE DA COMPENSAÇÃO DEVIDA PELA IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS DE SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO § 1º DO ART. 36.

1. O compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº. 9.985/2000 não ofende o princípio da legalidade, dado haver sido a própria lei que previu o modo de financiamento dos gastos com as unidades de conservação da natureza. De igual forma, não há violação ao princípio da separação dos Poderes, por não se tratar de delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor deveres aos administrados.

2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum da compensação, de acordo com a compostura do impacto ambiental a ser dimensionado no relatório EIA/RIMA.

3. O art. 36 da Lei nº. 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, este a significar um mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade econômica.

4. Inexistente desrespeito aos postulado da razoabilidade. Compensação ambiental que se revela como instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações, não havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional. Medida amplamente compensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio ambiente ecologicamente garantido em sua higidez.

5. Inconstitucionalidade da expressão “não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento”, no §1º do art. 36 da Lei nº. 9.985/2000. O valor da compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento.

6. Ação parcialmente procedente.[59]

Naquele Tribunal o relato do caso ficou a cargo do Ministro AYRES BRITTO que, em seu voto, inicialmente, discordou do argumento da ilegalidade, infirmando ser ele incabível uma vez que fora a própria lei que previu o modo de financiar aquilo que ele convencionou chamar de “compartilhamento das despesas com medidas oficiais de específica prevenção ante empreendimentos de significativo impacto ambiental”.

O Ministro AYRES BRITTO também discordou do argumento da infração à separação de poderes, ponderando que a atribuição ao órgão ambiental licenciador da função de fixar o montante devido a título de “compartilhamento” com base no EIA/RIMA não constitui delegação indevida.

Segundo ele, tal órgão não pode, arbitrariamente, definir o valor do “compartilhamento”, devendo fixar o quantum em estrita conformidade com os dados técnicos constantes dos mencionados estudos ambientais, sob pena de sofrer a reprovação do Poder Judiciário.

Justificou a previsão do percentual mínimo de 0,5% dos custos da obra para aferição do montante devido na impossibilidade do legislador antever o grau de impacto ambiental causado pelos empreendimentos em concreto.

E num dos trechos mais significativos de seu voto apontou para os princípios da prevenção e do poluidor-pagador, já tratados no início deste estudo, para justificar que a inexistência de efetivo dano ambiental não significa isenção do empreendedor em partilhar os custos das medidas preventivas.

Por derradeiro, afastou o argumento de desrespeito à razoabilidade, destacando que este “compartilhamento”: (i) revela-se como instrumento eficaz para a defesa e preservação do meio ambiente conforme preceitua a CF/88, (ii) não havendo outro meio eficiente para atingir esta finalidade senão partilhar com o empreendedor os custos desta prevenção, ale de (iii) este encargo financeiro ser amplamente compensado pelos benefícios que traz para o meio ambiente.

Nesta linha, concluiu o Ministro AYRES BRITTO pela total improcedência do pedido, declarando a constitucionalidade do dispositivo questionado.

Na seqüência do voto, o Ministro MARCO AURÉLIO pediu vistas dos autos para melhor examinar a questão e, na retomada do julgamento, apresentou seu “voto vista” com a antítese das razões aduzidas pelo Relator.

Em apertada síntese, aduziu o Ministro MARCO AURÉLIO que a obrigação de recuperar o meio ambiente pressupõe que este tenha sido degradado, o que, inclusive, confirma-se na expressão “poluidor–pagador” que direciona a algo concreto e efetivo – haver atuação poluidora.

Na perspectiva deste magistrado, o artigo 36, § 1º da Lei nº. 9.985/200 conflita com o § 2º e § 3º do artigo 225 da CF/88 que trata da indenização no plano ambiental em face de um concreto dano. Isto porque, em sua opinião, o mencionado artigo legal prevê um desembolso para obter-se a licença ambiental, sem saber-se a extensão dos danos causados.

Mais ainda, manifestou seu inconformismo com aquilo que aponta como inexistência de nexo de causalidade, evidenciada na correlação que se estabelece entre o desembolso e o vulto do empreendimento, ignorando-se a mensuração dos danos efetivamente causados.

Acolheu o argumento da exordial no sentido de que a fixação do montante devido pela autoridade administrativa constitui delegação inconcebível, à luz do artigo do ADCT que revogou, a partir de 180 dias de sua promulgação, todos os dispositivos legais que atribuíam ou delegavam ao Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional.

Com isso, o Ministro MARCO AURÉLIO concluiu seu voto reconhecendo a procedência, em sua integralidade, do pedido de inconstitucionalidade da norma em questão.

Em seguida, sucederam-se debates entre o Ministro Relator e o Ministro MARCO AURÉLIO sobre a possibilidade de se cogitar de uma indenização, a priori, sem a verificação de dano, no que foram aparteados pelo Ministro RICARDO LEWANDOVSKI que ressaltou o argumento de que o Direito Ambiental é norteado pelo princípio da precaução, remetendo a análise da questão apenas quanto à forma de mensuração do valor devido.

Calcado nas razões trazidas pelo Ministro RICARDO LEWANDOVSKI, o Relator realçou mais uma vez a característica por ele atribuída ao valor devido de “compartilhamento” em oposição à idéia de indenização, dispensando maiores comentários para refutar o argumento de que não há indenização sem dano.

Neste ponto do debate, o Ministro RICARDO LEWANDOVSKI, retomando o foco da forma de mensuração apontou para a possibilidade de se declarar inconstitucional não a exação, mas tão somente o percentual mínimo e sua incidência sobre os custos do empreendimento, o que, após a suspensão da sessão, redunda numa proposta formulada pelo Ministro MENEZES DIREITO.

Este, por sua vez, discordando dos argumentos do Ministro MARCO AURÉLIO, afirmou que não entende que a verba em questão possui caráter indenizatório, pelo contrário, em sua concepção trata-se de uma verba de natureza compensatória porque visa a preservar o meio ambiente de eventual empreendimento que possa causar significativo impacto ambiental.

Diante disso o Ministro MENEZES DIREITO propõe duas saídas: (i) conferir interpretação conforme para deixar claro que o valor será, evidentemente, passível de contestação e poderá nem sequer ser aplicado, ou (ii) declarar parcialmente inconstitucional, com redução de texto, apenas para tirar as expressões “não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento”, e também o percentual, deixando que seja a fixação feita pelo órgão encarregado, com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.

Posicionando-se pela declaração parcial de inconstitucionalidade nos termos propostos, o Ministro MENEZES DIREITO recebeu manifestação de adesão integral pelo Relator (AYRES BRITTO), no que este foi seguido pelos ministros: CARMÉN LÚCIA, RICARDO LEWANDOVSKI, EROS GRAU, CELSO DE MELLO e GILMAR MENDES.

Além do Ministro MARCO AURÉLIO que manteve seu voto pela total procedência da demanda, o Ministro JOAQUIM BARBOSA também discordou da maioria propugnando a interpretação conforme do dispositivo atacado no sentido da aplicação geral e irrestrita da alíquota de 0,5%, como único critério legal fixado, independente do vulto do empreendimento.

Para os fins do presente trabalho o que importa ressaltar é a conformação dada ao instituto da compensação ambiental como uma exação passível de exigência pelo Estado como forma de compensação a um eventual dano causado ao meio ambiente.

Na linha do que pretenderam os ministros do STF, cuida-se de uma figura jurídica distinta da mera indenização pelo dano, tratando-se de uma exigência cabível pura e simplesmente como medida de prevenção de eventual dano.

Desta feita, é possível inferir que a obrigação, elevada ao caráter de constitucional pela Corte Suprema, tem como fato ensejador de seu nascimento a realização de empreendimento que possa causar significativo dano ambiental e não o dano em si.

Diante, pois, desta caracterização, pode-se avançar no propósito de situar tal instituto no plano dos recursos públicos, a fim de atestar a validade da classificação proposta ou do próprio instituto em face do ordenamento positivo.

5 – A QUALIFICAÇÃO DOS RECURSOS DE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL À LUZ DA DECISÃO ANALISADA.

Inúmeras são as classificações propostas para os recursos manejados pelas pessoas políticas de direito público. Muitas calcadas em critérios essencialmente econômicos, afeitos à ciência das finanças, outras com traços de juridicidade, elaboradas pelos doutrinadores de direito tributário e financeiro.

De nossa perspectiva, quem melhor explorou o assunto, trazendo uma classificação útil[60] à apreciação do fenômeno jurídico foi RÉGIS FERNANDES DE OLIVEIRA, em seu Curso de Direito Financeiro.

Para tratar do assunto, deixando de lado critérios como a relevância dos interesses ou da vantagem particular dos administrados que, segundo o professor, interessam apenas à ciência das finanças, o foco do estudo é colocado sobre a origem dos recursos, de modo que as receitas sejam: (i) originárias (ii) derivadas, e (iii) transferidas [61].

De acordo com RÉGIS DE OLIVEIRA, a receita originária decorre da exploração, pelo Estado, de seus próprios bens ou quando pode exercer atividade sob o que se denomina de direito público disponível[62]. Nesta categoria estão receitas de: doações, legados, bens vacantes, uso de bens públicos, preço, extensão, descoberta, prescrição aquisitiva e as advindas de empresas estatais[63].

Para este professor já a receita derivada provém do constrangimento sobre o patrimônio do titular[64]. Dentre estas se classificam: os tributos, as penalidades, a reparação de guerra e o perdimento[65].

As receitas transferidas, por sua vez, constituem-se naquelas que são repassadas da pessoa política que as arrecada a outra que vai utilizá-las. São elas: (i) tributárias, (ii) não tributárias (petróleo e outros recursos minerais, energia elétrica, etc), e (iii) voluntárias[66].

Importa destacar, todavia, que nem todos os ingressos são receitas, sendo certo que estas últimas constituem “a entrada definitiva de valores ou bens aos cofres públicos”, do que se excluem todos os outros ingressos que não possuem este traço, isto é, cuja entrada não seja definitiva; estes recebem a designação de “movimentos de caixa”[67].

No rol dos movimentos de caixa, situam-se, por exemplo, os empréstimos, depósitos, fianças, cauções, vez que os valores por eles representados, a seu tempo próprio, ensejam devolução; na mesma medida em que o são as indenizações ou restituições cujo objetivo primordial é recompor o patrimônio público, inexistindo acréscimo patrimonial do ente estatal[68].

Fixado este panorama, exaustivo quanto à denotação dos ingressos públicos, coloca-se a questão de situar em qual destas classificações encontram-se os recursos da compensação ambiental, empreendimento deveras árduo.

Isto porque da análise das categorias colocadas verifica-se que nenhuma delas atende de modo satisfatório os predicados desta espécie de recursos tal como situados pelo STF. De fato, pela característica não indenizatória fixada por aquele tribunal, não se pode falar em mero movimento de caixa, típico caso das indenizações em que existe mera recomposição do dano causado ao patrimônio público.

Aliás, a própria indenização pelo dano ambiental suscita dúvidas quanto ao enquadramento como movimento de caixa, haja vista a peculiaridade do bem ambiental constituir patrimônio da coletividade e não do Poder Público, como já explorado em tópico anterior.

De igual sorte, o enquadramento como receita derivada não acalenta, posto que nos remete a questão que extravasa a mera classificação de acordo com a teoria dos ingressos públicos.

Com efeito, seus contornos vão além, situando-se na problemática da própria compostura jurídica que assumem em nosso ordenamento.

É que sua exigência, tal como demonstrado, decorre de previsão legal cuja constitucionalidade foi pela corte suprema consubstanciando verdadeira expropriação do patrimônio privado em efetivo ato de império do Poder Público.

O tema, sem dúvida, merece um aprofundamento teórico que não cabe no plano do presente estudo. Contudo, a julgar pela característica não indenizatória deste instituto ressaltada pelo STF, ou ter-se-ia uma exação muito próxima daquelas de índole tributária ou haveria de se cogitar de outra modalidade de expropriação até então não explorada por nossa doutrina.

Esta constatação causa tormento, uma vez que, diante da rigidez da repartição das competências tributárias em nosso sistema de direito, uma análise perfunctória já remete ao fato de que a qualificação como tal só caberia no plano do exercício da competência residual adstrita à União.

Daí a inexorável conclusão de que a exigência dos recursos de compensação ambiental pelos Estados e Municípios seria incabível, além de suscitar um sem número de problemas jurídicos como os que dizem com a inviabilidade de sua cobrança pela própria União, haja vista a exigência de veiculação por Lei Complementar.

O fato é que, a despeito da questão sobre a natureza jurídica da compensação ambiental ter sido levantada na petição do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás (IBP), agindo como amicus curiae na ADI 3378, a mesma não foi apreciada por aquela corte, ao menos não expressamente.

Preferiu o pretório excelso sedimentar a hermética posição no sentido de que a “compensação ambiental” é um sui generis, sem indagar das implicações que isto gera no plano do nosso sistema de direito, especialmente no que se refere ao seu enquadramento e legitimação como ato de império.

Em virtude dessa posição está justificada a insuficiência da classificação proposta na doutrina de RÉGIS DE OLIVEIRA, bem assim a inviabilidade de classificação do instituto em tela, o que dificulta a superação do problema quanto à disciplina que lhe deva ser conferida concernente à sua arrecadação e fiscalização. 

Acresça-se a este panorama a insegurança jurídica presente na possibilidade de revisão do julgado em sede de embargos de declaração, opostos tanto pela CNI quanto pelo IBP, ainda pendentes de apreciação.

Desta feita, à guisa de conclusão, o presente estudo, longe de pretender exaurir o tema, cinge-se à prudente função de situá-lo no plano da decisão do STF como um instituto peculiar cuja exigência é deferida pelo arcabouço de princípios próprios do Direito Ambiental, não sendo tributo, nem indenização, mas uma nova figura cujas feições pretendemos aqui explorar denominada compensação ambiental.

Ricardo Ezequiel Torres – Advogado graduado pela PUC-SP e Mestre em Direito Financeiro pela USP



[1] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 2ª ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 109.

[2] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente, op. cit., p. 112.

[3] Princípio I: “O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade, e ao desfrute de condições de vida adequadas em um meio cuja qualidade lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar e tem a solene obrigação de proteger e melhorar esse meio para as gerações presentes e futuras.”

[4] Art. 225: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.”

[5] COSTA, Sildaléia Silva. Compensação ambiental: uma alternativa de recursos para a implementação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC). Dissertação (mestrado). Universidade de Brasília (UnB), Brasília, 2007, p. 36.

[6] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 421-422.

[7] LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Responsabilidade civil por dano ao meio ambiente. Dissertação (mestrado). Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2002, p. 109.

[8] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 118.

[9] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 119.

[10] LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Responsabilidade civil por dano ao meio ambiente, op. cit., p. 126-127.

[11] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 118.

[12] BENJAMIN, Antonio Herman Vasconcelos. O princípio do poluidor-pagador e a reparação do dano ambiental. In: BEJAMIN, Antonio Herman Vasconcelos (coord.). Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 226.

[13] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 117.

[14] COSTA, Sildaléia Silva. Compensação ambiental…, op. cit., p. 15-21, passim.

[15] COSTA, Sildaléia Silva. Compensação ambiental…, op. cit. p. 37.

[16] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18ª ed., São Paulo: Malheiros, 2010, p. 305-306.

[17] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 117.

[18] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 358.

[19] É essa a definição contida na Resolução Conama 237/97, no artigo 1°, inciso I: “procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares.”

[20] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 360.

[21] LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Responsabilidade civil por dano ao meio ambiente, op. cit., p. 135-136.

[22] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 342.

[23] COSTA, Sildaléia Silva. Compensação ambiental…, op. cit., p. 37-38.

[24] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, op. cit., p. 250.

[25] MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e reparação do dano ao meio ambiente. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 100 -101.

[26] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, op. cit., p. 251

[27] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 427.

[28] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 428.

[29] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 428.

[30] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 433.

[31] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, op. cit., p. 377.

[32] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 425.

[33] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 425.

[34] Art. 225. §1°. Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas.

[35] COSTA, Sildaléia Silva. Compensação ambiental…, op. cit., p. 47.

[36] Art 4º – A Política Nacional do Meio Ambiente visará: VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.

[37] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente¸ op. cit., p. 425.

[38] STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Medidas compensatórias para a reparação do dano ambiental. In: Revista de Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, n. 36, out./dez. 2004, p. 46-47

[39] STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Medidas compensatórias para a reparação do dano ambiental, op. cit., p. 46.

[40] COSTA, Sildaléia Silva. Compensação ambiental…, op.cit., p. 53.

[41] COSTA, Sildaléia Silva. Compensação ambiental…, op.cit., p. 54.

[42] COSTA, Sildaléia Silva. Compensação ambiental…, op.cit., p. 54.

[43] STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Medidas compensatórias para a reparação do dano ambiental, op. cit., p. 52-53.

[44] Quem relata a existência de críticas, apesar de se filiar à posição contrária, é Annelise Monteiro Steigleder (Medidas compensatórias para a reparação do dano ambiental, op. cit., p. 54).

[45] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, op. cit., p. 250.

[46] COSTA, Sildaléia Silva. Compensação ambiental…, op.cit., p. 52.

[47] COSTA, Sildaléia Silva. Compensação ambiental…, op.cit., p. 72.

[48] FARIA, Ivan Dutra. Compensação ambiental: os fundamentos e as normas; a gestão e os conflitos. Brasília: Senado Federal, 2008, p. 70.

[49] FARIA, Ivan Dutra. Compensação ambiental…, op. cit., p. 70.

[50] FARIA, Ivan Dutra. Compensação ambiental…, op. cit., p. 9.

[51] FARIA, Ivan Dutra. Compensação ambiental…, op. cit., p. 9.

[52] FARIA, Ivan Dutra. Compensação ambiental…, op. cit., p. 58.

[53] FARIA, Ivan Dutra. Compensação ambiental…, op. cit., p. 59.

[54] FARIA, Ivan Dutra. Compensação ambiental…, op. cit., p. 15

[55] FARIA, Ivan Dutra. Compensação ambiental…, op. cit., p. 18.

[56] FARIA, Ivan Dutra. Compensação ambiental…, op. cit., p. 18.

[57] O dispositivo citado sofreu duas alterações. A primeira pelo Decreto nº. 5.566 de 2005 que excluiu o termo “e passíveis de riscos que possam comprometer a qualidade de vida de uma região ou causar danos aos recursos naturais”, remanescendo como foco para o cálculo da compensação ambiental os impactos negativos e não mitigáveis aos recursos ambientais; tal supressão pareceu uma tentativa de ampliar a competência do órgão ambiental para fixação do valor devido pelo empreendedor. A segunda pelo Decreto nº. 6.848/09 que instituiu nova metodologia para o cálculo da compensação, após o julgamento da ADI 3378 da qual cuidaremos mais adiante.

[58] Informações extraídas da petição inicial da proponente, disponível em www.stf.jus.br.

[59] Disponível em www.stf.jus.br.

[60] Conforme magistério de Genaro Carrió, as classificações não são verdadeiras nem falsas, são úteis ou inúteis, o que denota especial relevo do critério escolhido. CARRIO, Genaro R. Notas sobre Derecho e Lenguaje. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1973, p. 72.

[61] OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. 2ª ed., São Paulo: RT, 2008, p. 105.

[62] OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro.op. cit. p. 105.

[63] OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro.op. cit. p. 106.

[64] OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro.op. cit. p. 105.

[65] OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro.op. cit. p. 106.

[66] OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro.op. cit. p. 106.

[67] OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro.op. cit. p. 106.

[68] OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro.op. cit. p. 107.

Como citar e referenciar este artigo:
TORRES, Ricardo Ezequiel. Compensação ambiental – Análise da natureza jurídica do instituto e seu enquadramento nas classificações de ingressos públicos segundo a decisão do STF na ADI 3378. Florianópolis: Portal Jurídico Investidura, 2016. Disponível em: https://investidura.com.br/artigos/direito-ambiental-artigos/compensacao-ambiental-analise-da-natureza-juridica-do-instituto-e-seu-enquadramento-nas-classificacoes-de-ingressos-publicos-segundo-a-decisao-do-stf-na-adi-3378/ Acesso em: 29 mar. 2024