Agronegócio, Política Agrária Brasileira, função social da propriedade fundiária e seus desdobramentos com a Constituiç

Agronegócio, Política Agrária Brasileira, função social da propriedade fundiária e seus desdobramentos com a Constituição de 1988

Lorena Soares Pereira

RESUMO: O propósito do presente trabalho é expor a atual conjuntura do agronegócio no contexto da política agrária brasileira apresentando em um primeiro momento um recorte sobre o uso da terra e o avanço da fronteira agrícola no Brasil sob a perspectiva da condição do produtor, além do perfil desse produtor por área ocupada. Apresentar também a evolução histórico-jurídica da temática, apontando-se como exemplo os direitos sociais agrários inscritos na Constituição Federal de 1988 na garantia pela função social da propriedade fundiária. Considera-se no trabalho a função social da terra como balizadora dos direitos de uso e posse da terra como conceitos necessários para o entendimento da atividade no campo.

PALAVRAS-CHAVE: Agronegócio – Política Agrária Brasileira – função social da propriedade fundiária

ABSTRACT: The purpose of this present paper is to present the current agribusiness context in the context of the Brazilian agrarian policy, presenting in the first instance a clipping on land use and the advancement of the agricultural frontier in Brazil under the perspective of the condition of the producer, besides the profile of this Producer by area occupied. To present also the historical-legal evolution of the subject, pointing out as an example the social agrarian rights registered in the Federal Constitution of 1988 in guaranteeing the social function of land ownership. It has considered in the work the social function of the land as a beacon of the rights of use and possession of the earth as concepts necessary for the understanding of the activity in the field. 

 KEYWORDS: Agribusiness - Brazilian Agricultural Policy - social function of land ownership

INTRODUÇÃO

O agronegócio no Brasil é voltado para o atendimento do mercado de exportação, deste modo, necessita estar em constante modernização em suas atividades para que possa atender a demanda externa.

Para que se atenda a todas as demandas, o agronegócio exige uma extensa área de terras, com isso, dá-se grande importância para o investimento de capital estrangeiro, pois é por meio deste incentivo que os equipamentos tecnológicos passam a garantir o maior desenvolvimento de atividades cada vez mais modernizadas e com maior alcance.

É importante frisar, por outro lado, que o desenvolvimento do agronegócio gera impactos que podem ou não ser positivos, uma vez que é um importante incentivador na criação de grandes latifúndios. Assim, deve-se observar até onde a concentração de terras para o desenvolvimento de atividades do agronegócio estrão obedecendo ao princípio da função social da terra estabelecido pela Constituição Federal Brasileira.

Para isso, conta-se com o instituto da política agrária, o qual busca otimizar os objetivos previsto na Constituição, com o intuito de melhor ordenar as atividades do agronegócio, de modo que se obtenha resultados satisfatórios e que garantam o bem-estar da comunidade em detrimento dos grandes latifundiários, os quais são os maiores beneficiados com o crescimento do agronegócio, visto que o Estado não cumpre com o seu papel fiscalizador como de fato devia exercer.

Pretende-se, com esse estudo, demonstrar o crescimento das atividades do agronegócio brasileiro, voltada de forma expressiva para o mercado externo, além de demonstrar os impactos da modernização destas atividades, bem como expor quais as medidas encontradas pelo Estado, através de uma política agrária, para melhor atender a todos, de forma específica os grupos familiares. Busca-se, também, expor quais os entraves que dificultam a aplicação dessa política agrária, uma vez que se percebe um Estado bastante maleável no que tange ao cumprimento daquilo que a Constituição Federal já estabelece com o objetivo de combater a grande concentração de terras. Demonstrar-se-á que a missão estatal nesse combate tem obtido resultados negativos, além de não atender ao princípio fundamental que garante o uso da terra, ou seja, a função social da terra não encontra espaço diante de um Estado ineficiente em seus atos de fiscalização.

1 AGRONEGÓCIO E SEUS IMPACTOS SOBRE O USO E A POSSE DA TERRA

Os impactos decorrentes do avanço da agropecuária no Brasil (atividades de agricultura, pecuária, produção florestal, pesca e aquicultura, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE), que é potencializado pelo uso de tecnologia voltada para o aumento da produtividade dessas atividades, refletem tanto no uso da terra quanto no aumento do passivo ambiental. O perfil do agronegócio brasileiro é composto pelo atendimento do mercado de exportação, pois a demanda do mercado interno é, em sua maioria, suprida pela agricultura familiar. Em virtude disso, existe um alto investimento em modernização das atividades de agropecuária para atender a esses mercados. Sabe-se que, entretanto, o modelo de pecuária adotado no Brasil é o modelo extensivo, o qual demanda muito mais grandes faixas de terras do que o uso de tecnologia avançada, esta bastante utilizada no modelo de pecuária intensiva.

As commodities fazem parte desse cenário, pois o Brasil costuma investir em produtos de origem primária que produzidos em larga escala por diferentes produtores conseguem atender ao mercado internacional de carnes, minério de ferro, suco de laranja, dentre outros. Percebe-se hoje que os avanços do agronegócio se volta para as terras da Amazônia Legal, principalmente com os avanços da pecuária empresarial que com o governo militar (1964) patrocinou a exploração de terras no norte do país resultando, inclusive, na expulsão de pequenos produtores (proprietários ou não) e, com isso, no aumento de conflitos de terra com a população que já estava estabelecida naquela região (MESQUISTA, 2006).

A abertura ao capital estrangeiro na década de noventa também é um fator de destaque ao analisar a modernização no campo, uma vez que, o financiamento vindo dessas empresas cresceu no setor primário com o escopo de ganhos de concorrência e aumentos de lucros na produção de alimentos e também no setor de equipamentos agrícolas de alta performance (SCHLESINGER apud NASCIMENTO, 2010).

Vale mencionar,

A economia agropecuária se beneficia de ganhos indiretos advindos da precária regularização fundiária, da grilagem de terras públicas, da contratação irregular de mão-de-obra e do processo de permanente abertura de novas áreas de floresta realizado a baixos custos por posseiros e pequenos agricultores, que vão preparando o terreno para os investimentos mais rentáveis que os sucedem. (MARGULIS, 2003, p. 07).

Fazendo um recorte de dados produzidos pelo Censo Agropecuário (IBGE, 1996) resta concluir que, no quesito pecuária, na década de noventa, dos 876.256 estabelecimentos caracterizados pelo uso de terras em lavouras e pastagens, e matas e florestas, na Amazônia Legal (para onde avança a fronteira agrícola brasileira) a categoria de maior destaque de produtores da região foi a de proprietários. A condição legal das propriedades subdivide-se em: proprietários, arrendatários, parceiros e ocupantes, segundo metodologia utilizada pelo IBGE.  

Não existiram grandes mudanças quanto ao total de estabelecimentos e uso de terras na nova região de fronteira agrícola brasileira, para onde o agronegócio avança, neste caso os Estados que compõe a Amazônia Legal, pois como afirma Nascimento (2010, p. 19),

De acordo com dados mais recentes do Censo Agropecuário de 2006 são ao todo 875.790 estabelecimentos que usam as terras para lavouras, pastagens, e que possuem matas ou florestas na Amazônia Legal brasileira o que não mudou em relação ao censo passado. Cerca de 67% dos estabelecimentos estão com os proprietários e apenas 2% estão com os parceiros, (...). Dentro dessa realidade o estado com maior número de estabelecimentos continua sendo o Maranhão. No Maranhão em 2006 os proprietários passam a ser os que detém a maioria dos estabelecimentos. Do total de estabelecimentos na Amazônia 46% são usados para a criação de gado bovino (...).

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Gráfico 01: Área por atividade econômica (em mil há) – Brasil – 2006

Fonte: Disponível em: < http://brasilemsintese.ibge.gov.br/agropecuaria/atividade-economica-area.html>

O gráfico acima revela a distribuição das atividades econômicas que estão ligadas ao agronegócio brasileiro, mensuradas por área de atividade (atividades de agricultura, pecuária, produção florestal, pesca e aquicultura) e revela que a criação de gado e de outros animais são as maiores ocupadoras de terras por mil hectares. Deduz-se, a partir do que já foi apresentado aqui, que há um investimento grande na pecuária e no avanço dessa atividade.

A questão jurídica aqui se enquadra no contexto da função social da terra tendo em vista esse cenário de avanços do agronegócio. Os conceitos de propriedade, domínio e posse para o Direito são importantes no estudo quanto ao uso da terra que é impactado inclusive pela modernização do campo. Como aponta Marques (2015, p. 43-46):

(...) propriedade e domínio são considerados institutos autônomos que não se confundem, embora se completem, e que a posse, colocada na interface de tais institutos, termina sendo indispensável ao efetivo cumprimento da função social da propriedade da terra (...) o domínio funcionaliza a propriedade, pelo exercício das faculdades a ele inerentes, o que, em última análise, consubstancia a posse agrária, uma vez que esta tem por pressuposto básico o exercício de atividades agrárias.

Adota-se neste trabalho o domínio de uso da terra como o ideal norteador da política agrária brasileira uma vez que a história revela a inadequada intervenção do Estado, como aconteceu na Ditadura Militar e na década de 1990, com a abertura do mercado do setor primário para o capital estrangeiro, que resultou na expulsão de produtores locais para dar espaço ao avanço do agronegócio em regiões de fronteira agrícola. É por essas políticas em busca do mercado em detrimento do social que os conflitos de terra no Brasil não têm fim.

2 POLÍTICA AGRÁRIA BRASILEIRA NO CONTEXTO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

2.1 A formação do debate sobre política agrária e os direitos conquistados na Constituição de 1988

A política agrária é um importante instrumento para a efetividade dos fundamentos e objetivos previsto na Constituição da República Federativa do Brasil. Segundo Antônio Vivanco, a política agrária consiste: na “ação específica do Poder Público ou dos elementos do poder, consistentes na eleição dos meios adequados para influir na estrutura e na atividade agrária com o objetivo de estabelecer um ordenamento satisfatório dessa atividade, obtendo desenvolvimento econômico e bem-estar da comunidade”. Além disso, é importante ressaltar que política agraria abrange a política agrícola, a política pecuária, a política fundiária, a política de desenvolvimento rural e a política de reforma agrária.

Sabe-se que o Brasil foi colonizado de uma forma que contribuiu para a construção de um modelo fundiário baseado em grandes propriedades, apenas na década de 40 que surgiram as primeiras propostas de lei para uma reforma agrária no Brasil, no entanto, nenhuma foi aprovada.

A partir de 1960 a reforma agrária se tornou algo almejado por diferentes grupos sociais que consideravam que era algo necessário para o desenvolvimento econômico e social do país. Nesse contexto, foi instituído em 1962 a Superintendência de Politica Agrária, Supra, e o Estatuto do Trabalhador Rural no ano de 1963 que foi responsável por regular o trabalhador rural.

No entanto, durante o período ditatorial, a reforma agrária e os movimentos sociais no campo passaram a ser visto como um conflito em que de um lado estavam os fazendeiros e o governo, e do outro lado estava os sem terra que eram vistos como a população agressiva que causava desordem. Nesse período, ocorreu uma antinomia “reforma agrária” versus “modernização técnica”, pois ocorre um lançamento de grandes empreendimentos do agronegócio que possui como base a propriedade fundiária e houve também a mecanização da agricultura.

Os anos de 1980 foram vistos pela política agrária brasileira como um momento de transição e nesse momento de abertura política surge o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) com a proposta de defender os interesses dos trabalhadores rurais, assim como da agricultura familiar, objetivando assim a reforma agrária em contraposição ao modelo do agronegócio. Além disso, foi criada em 1979 a Comissão Pastoral da Terra da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil e foram criadas várias organizações nacionais nesse mesmo objetivo de defesa da reforma agrária. Nesse período foram criados também os Ministérios Extraordinários para Assuntos Fundiários e dos Grupos Executivos de Terras do Araguai/Tocantins e do Baixo Amazonas, no entanto, não tiveram muita representatividade.

Após outras tentativas de criação de órgãos para implementação da reforma agrária, somente em 1996 foi criado o Ministério Extraordinário de Política Fundiária ao qual foi incorporado o INCRA e no ano 200 foi criado o Ministério do Desenvolvimento responsável por vincular o INCRA de forma definitiva.

A Constituição Federal de 1988 prevê nos Capítulos III “Da política agrícola e fundiária e da reforma agrária”, do Título VII “Da ordem econômica e financeira” sobre a reforma agrária, incluindo os artigos do 184 a 191. Observando essa distribuição constitucional, percebe-se que a questão fundiária é vista como caráter econômico e não com caráter social como deveria ser. Outrossim, a ordem econômica será regida de forma mais significativa pela ordem econômica globalizada e não pelo ordenamento constitucional.

O artigo 184 da CRFB define que compete a união realizar a desapropriação de imóveis que não estejam cumprindo a sua função social para fins de reforma agrária, cabendo assim indenização em títulos de divida agrária. O artigo 186 da Constituição é responsável por explicar o conceito de função de social e afirma:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:  I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;  IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 

O artigo 187 da Constituição Federal estabelece que:

Art. 187. A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes, levando em conta, especialmente:

I - os instrumentos creditícios e fiscais;

II - os preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comercialização;

III - o incentivo à pesquisa e à tecnologia;

IV - a assistência técnica e extensão rural;

V - o seguro agrícola;

VI - o cooperativismo;

VII - a eletrificação rural e irrigação;

VIII - a habitação para o trabalhador rural.

§ 1º Incluem-se no planejamento agrícola as atividades agro-industriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais.

§ 2º Serão compatibilizadas as ações de política agrícola e de reforma agrária.

O imposto sobre a propriedade rural é um mecanismo utilizado para compelir os cidadãos a adotarem determinadas atitudes para que sejam efetivados para garantir a politica agrícola prevista na constituição federal. Sendo assim um instrumento importante para alicerçar a justiça social, pode se valer da progressividade e da regressividade, pois quanto for menor a produtividade da propriedade, maior será o imposto cobrado; e, quanto mais for produtiva, menos será o imposto devido.

2.2. Os entraves para a concretização da Política Agrária no Brasil

A ideia de uma política fundiária que busque valorizar a propriedade por meio de sua função social tem tido resultados negativos diante do cenário atual, pois o Estado tem sido ineficaz na sua missão de fiscalizar e traçar regulamentos que possam vedar práticas incompatíveis com a proposta de modernização da política fundiária, seguindo os direcionamentos dados pela Constituição.

Estes fatos podem ser verificados por meio de situações que não são devidamente cumpridas, tais como as tributações a serem feitas em terras que não cumprem com sua função social, por exemplo, terras improdutivas.

As cobranças de tributos sobre estas propriedades devem ser feitas por meio do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), de modo que a partir dessa cobrança se busque medidas como a desapropriação, com o intuito de que se priorize o interesse social. Entretanto, à medida que estas iniciativas são descumpridas, sejam por desdobramentos políticos ou econômicos, o poder estatal já perde créditos na sua missão de resguardar a propriedade segundo os princípios constitucionais.

Neste contexto, cita-se o que Guilherme Delgado descreve em seus escritos a respeito deste descompromisso estatal com relação a cobrança de impostos em terras improdutivas:

No que diz respeito à tributação, o Imposto Territorial Rural é formalmente progressivo em relação às terras improdutivas. Na prática não é cobrado ou fiscalizado, gerando uma arrecadação insignificante e cadente. Esta, aparentemente, é menor que seu custo de coleta tributária. Em 2003 a arrecadação foi de R$ 295,0 milhões, cerca de US$ 100 milhões, em todo o país. (DELGADO, p. 74)

Verificando-se os dados apresentados pelos relatórios do Ministério do Desenvolvimento Agrário, em 2003, os números de terras improdutivas são bastante expressivos, apresentando o valor de 34%. Contudo, estes dados não têm sido atualizados, o que denota que esse número já não condiz com a realidade fundiária, além não incluírem nesta contagem as terras públicas ou que possuem posse ilegal que não são objetos de fiscalização.

Diante deste cenário, iniciou-se o processo de ocupação destas terras improdutivas, uma vez que o Estado se mostrou inativo para combater as situações de irregularidade das terras que não cumprem sua função social, a partir disto é que surge a motivação para que se realizasse a reforma agrária. Todavia, proibiu-se, por meio da Medida Provisória n° 2027/98 a vistoria de áreas invadidas, o que dificultaria o processo de desapropriação destas grandes áreas invadidas e que não cumprem sua função social.

Por fim, dentre as dificuldades para a concretização da reforma agrária está a desproporcional valorização das grandes propriedades desapropriadas, visto que o custo fiscal das desapropriações cria um “mercado paralelo” para a grande propriedade, ao passo que a dívida fundiária só cresce. Dessa maneira, os princípios constitucionais que servem para nortear a real proposta da reforma agrária perdem o sentido, já que desvalorizam a economia familiar e beneficiam os grandes latifúndios improdutivos, uma vez que geram grandes taxas de juros sobre tais.

CONCLUSÃO

A realidade brasileira em questões agrárias é e continua sendo marcada pela desigualdade, sendo o Estado aquele que mais contribui para que esta realidade continue se afirmando em um contexto de modificação e modernização da estrutura fundiária do país, visto ser o ente que possui maior detenção de terras.

Por outro lado, viu-se que a partir da vigência da Constituição Federal de 1988 esta realidade passou a ganhar novos rumos, uma vez que, buscaram-se modificações quanto ao poder fundiário na tentativa, ainda que de forma tímida, de garantir direitos sociais e direitos agrários que atendessem ao princípio da igualdade.

Contudo, apesar do exposto, estes avanços não foram suficientes para que se instaurasse uma política fundiária com resultados efetivos e satisfatórios, uma vez que a realidade de desigualdades se perpetua, ainda que exista um novo cenário envolvendo o direito agrário, visto que o poder estatal legitima, por meio de suas omissões, a reprodução desta falta de igualdade fundiária.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.

DELGADO, Guilherme C. A questão agrária no Brasil, 1950-2003.Disponível em : <http://ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/Cap_2-10.pdf> Acesso em: 01 Jun. 2017.

MARGULIS, Sergio (2003). Causas do desmatamento da Amazônia Brasileira. Banco Mundial – Brasil, 2003. Disponível em : <http://documents.worldbank.org>. Acesso em: 03 Jun. 2017.

MARQUES, Benedito Ferreira (2015). Direito agrário brasileiro. 11. ed. rev. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2015.

MESQUITA, Benjamin Alvino de (2006). A transformação da pecuária maranhense sob a ação governamental e as forças de mercado: ritmos e rumos da ação do capital no período de 1970 a 2000. 2006. 459f. Tese (Doutorado) – Universidade Federal do Maranhão – Université Paris III-Sorbonne Nouvelle. São Luís.

NASCIMENTO, Mariana Carneiro C (2010). Desenvolvimento agrícola na amazônia legal: a dinâmica recente do agro-negócio e os impactos na agricultura familiar, no extrativismo do babaçu, no desmatamento e na segurança alimentar no Maranhão. Relatório (Graduação) – Universidade Federal do Maranhão – Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica. São Luís.


Como referenciar este conteúdo

PEREIRA, Lorena Soares. Agronegócio, Política Agrária Brasileira, função social da propriedade fundiária e seus desdobramentos com a Constituição de 1988. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 09 Nov. 2017. Disponível em: investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-agrario/336233-agronegocio-politica-agraria-brasileira-funcao-social-da-propriedade-fundiaria-e-seus-desdobramentos-com-a-constituicao-de-1988. Acesso em: 03 Dez. 2019

 

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