Direito Administrativo

A Prática da Ética no Serviço Público

A Prática da Ética no Serviço Público

 

 

Léo da Silva Alves *

 

 

A ética ganha relevo, varrendo as práticas de se levar vantagem a qualquer custo, de se dividir a cidadania por classes sociais e de se pisotear gratuitamente na dignidade da pessoa humana.

 

 

Em breve, os Tribunais de Contas estarão incluindo nas suas ações de controle a auditoria de ética. Empresas de Auditoria Independente já estão atuando nessa linha nas grandes corporações. Com isso, a ética deixa de ser uma promessa, um ponto vago, para ser uma ação concreta, implantada, executada e avaliada. Portanto, a Administração Pública, que tem as suas bases assentadas nos pilares da hierarquia e da disciplina, deve considerar a ética como um elemento real e não abstrato, a ser incorporado às suas ações e ao seu controle.[1]

 

Novos tempos

 

Os nossos avós – e os seus ancestrais – passaram pelo mundo sem perceber grandes transformações. As pessoas vinham, cumpriam a missão terrena e partiam deixando o mundo praticamente igual àquele que encontraram. Temos, no entanto, o privilégio de pertencer a uma geração que conheceu mudanças. Somos de uma geração que assistiu – e assiste – grandes transformações: do fim das grandes aventuras totalitárias à reafirmação dos valores da democracia, ainda que, num ou noutro sítio, plantonistas do poder se aventurem em exercícios de arbítrio (mas não mais sob a indiferença ou a proteção do mundo civilizado). Experimentamos os grandes avanços da ciência, nos seus mais diversos campos de ação: da química à física, passando pelas excepcionais conquistas da medicina. Nos transportes e nas comunicações, chegamos a um nível que nem os mais louvados ficcionistas poderiam imaginar na virada para o século XX. Enfim, os fatos foram mais ricos do que a ficção.

 

O ministro Jarbas Passarinho, em memorável conferência na passagem para o século XXI, observou que ele – e quem viveu pelo menos a metade do século passado – assistiu, nesse tempo, transformações maiores do que a humanidade presenciou talvez desde os tempos do Império Romano..

 

Não foi diferente nos costumes. A prevalência da saúde pública baniu fumantes para espaços cada vez mais restritos; o consumo de bebidas alcoólicas, associadas ao prazer e ao glamour, é substituído por hábitos saudáveis de viver. E assim, em todos os planos, em todos os círculos, o mundo e as pessoas vão se transformando. É nesse contexto que a ética entra para as relações pessoais, sociais e profissionais como uma nova referência de valor.

 

Há poucas décadas, levar vantagem em tudo era slogan comercial. Porque a vantagem era a referência do mundo de então; não era o proceder.

 

Havia um culto ao malandro, festejado em canções como modelo de vida. De um lado, estavam os cidadãos, trabalhadores, profissionais, homens de família, cumpridores das suas obrigações. Mas eram os otários. O herói era o malandro, cantado em prosa e verso. Até tempos recentes, os ricos eram necessariamente pessoas de respeito, a quem os humildes deviam subserviência. Ninguém ousava lhes questionar os métodos. Havia um círculo de proteção em torno dos indivíduos que enriqueciam à custa do sacrifício alheio; e sobre o pobre repousava, além da mazela da pobreza, o ônus de ser um cidadão de segunda categoria.

 

Discriminar era verbo que se conjugava sem medo e sem pudor: Eu discrimino, tu discriminas, ele discrimina, nós discriminamos, vós discriminais, eles discriminam. Cor da pele, preferência sexual, doença mental, deficiência física eram alvos preferenciais de zombarias e de rejeição numa sociedade próxima. O homem já tinha pisado na Lua, mas o respeito às diferenças não se afirmava.

 

Entretanto, esses valores foram reavaliados. Em todos os planos, em todos os círculos, o mundo e as pessoas foram se transformando. E, assim, nesse espaço de transformações, a ética ganha relevo, varrendo as práticas de se levar vantagem a qualquer custo, de se dividir a cidadania por classes sociais e de se pisotear gratuitamente na dignidade da pessoa humana.

 

 

A ética na sociedade

 

Temos, hoje, a ética concorrencial, muito bem trabalhada pelo sistema de autorregulamentação publicitária. É o apagar da concorrência desleal; da propaganda enganosa; do lucro como referência absoluta, independentemente da satisfação e dos valores alheios.

 

A propósito, uma das primeiras preocupações éticas no âmbito empresarial de que se tem conhecimento revela-se pelos debates ocorridos na Alemanha, na década de 60. Pretendeu-se elevar o trabalhador à condição de participante dos conselhos de administração das organizações como resultado de uma conclusão elementar: se o trabalhador produz, é éticamente correto que participe das decisões. Na atualidade, as empresas operam com três níveis de responsabilidade: financeira, porque sem resultado financeiro não se mantém; social, assumindo o bem-estar dos trabalhadores e co-participando de ações públicas de valorização humana e de combate às desigualdades; ambiental, preservando os bens da natureza para as futuras gerações.

 

A ética chega aos parlamentos. Na década de 40, um deputado federal foi cassado por se exibir para a revista Cruzeiro em trajes inconvenientes para o ambiente austero da Câmara dos Deputados. A essência da cassação estava, basicamente, em ferir os bons costumes. Nas cinco décadas seguintes, houve um período que os ambientalistas chamam de “defeso”. A temporada de caça e  pesca estava suspensa. O instrumento da cassação de mandato retomou na década de 90 a partir de crises éticas no Governo e no Congresso Nacional. A sociedade, já intolerante, passou a cobrar dos seus representantes uma postura compatível às elevadas responsabilidades do mandato. E, na mesma linha, um presidente da República foi alijado do Poder. Ministros de Estado foram caindo, atingidos por escândalos que o povo não mais tolera.

 

No jornalismo, a “imprensa marrom” hoje é moribunda. Perde público aquela empresa jornalística (comercial) sem escrúpulos, que recorre a qualquer meio para chamar a atenção e multiplicar suas vendas, sobretudo com a intromissão em vidas privadas e a dimensão exagerada concedida a notícias escandalosas e policiais. Para isso, foi um marco o Código de Ética, aprovado no Congresso Nacional dos Jornalistas em 1987. Práticas – eticamente discutíveis – que tornaram legendas os nomes de Carlos Lacerda, David Nasser e Assis Chateaubriand hoje têm espaço limitado à história, às biografias e ao folclore.

 

Exige-se ética nos partidos políticos. Exercita-se a ética nas profissões. Impõe-se a ética na diplomacia. Nos escombros da guerra, na estupidez das armas, também são encontrados limitadores éticos. Até nas organizações criminosas, da Máfia siciliana ao Primeiro Comando da Capital – o famigerado PCC – há uma “consciência ética”.

 

E assim a ética foi entrando para todos os nichos das relações sociais.  São referências éticas:

 

l       Honrar a palavra empenhada.

l       Reconhecer as situações de prioridade alheia.

l       Privilegiar a verdade.

l       Pela pontualidade própria, respeitar o tempo alheio.

l       Não exigir do outro aquilo que não valoriza na própria conduta.

 

É seguro afirmar que a ética deixou de ser um distante estudo no plano da filosofia, deixou se ser apenas um tema dentro do currículo escolar; deixou de ser uma pregação religiosa. A ética passou a ser uma necessidade social.

 

A ética no serviço público

 

A Constituição das Filipinas reza:

 

Art. XI

Responsabilidade dos funcionários públicos

 

Seção 1. (…) Os servidores públicos deverão estar sempre prontos a prestar contas ao povo, servi-lo da forma mais respeitável, íntegra, leal e eficiente possível, agir com patriotismo e justiça, e levar vida modesta.

 

O “levar vida modesta” passa a idéia de sacerdócio, do sacrifício. Não é o modelo da Administração profissional que se espera no século XXI. As exigências do novo milênio impõem que o Estado possua agentes altamente qualificados, em nível igual ou superior aos melhores executivos e operadores da iniciativa privada. E obviamente remunerados à altura das responsabilidades e da dignidade dos seus ofícios. Mas é de relevo o que preconiza a Carta das Filipinas ao conferir aos funcionários a obrigação de prestar contas ao povo; e de servi-lo da forma mais respeitável, íntegra, leal e eficiente possível.

 

Nessa linha é a CARTA DE QUALIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS, ditada pelo Conselho de Ministros de Portugal. Nessa direção é o CÓDIGO DA BOA CONDUTA ADMINISTRATIVA, proclamado pelo Parlamento da União Européia. Nessa posição também se situam os Códigos de Ética do serviço público brasileiro. Começou no plano federal em 1994 e foi espraiando para os Estados da Federação que vão, pouco a pouco, colocando no direito positivo aquilo que está na consciência das pessoas de bem.

 

Destaquemos alguns tópicos do Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994, queaprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal”:[2]

 

CAPÍTULO I

Seção I
Das Regras Deontológicas

 

(…)

Dever da postura

 

l       VI – A função pública deve ser tida como exercício profissional e, portanto, se integra na vida particular de cada servidor público. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada poderão acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional.

 

(…)

Dever de cortesia

 

l       IX – A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao serviço público caracterizam o esforço pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral. (…)

 

Respeito à dignidade

 

l       X – Deixar o servidor público qualquer pessoa à espera de solução que compete ao setor em que exerça suas funções, permitindo a formação de longas filas, ou qualquer outra espécie de atraso na prestação do serviço, não caracteriza apenas atitude contra a ética ou ato de desumanidade, mas principalmente grave dano moral aos usuários dos serviços públicos.

 

(…)

Harmonia

 

l       XIII – 0 servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organizacional, respeitando seus colegas e cada concidadão, colabora e de todos pode receber colaboração, pois sua atividade pública é a grande oportunidade para o crescimento e o engrandecimento da Nação.

 

Alta Administração

 

Pelo Decreto nº 6.029, de 1º de fevereiro 2007 foi instituído o “Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal com a finalidade de promover atividades que dispõem sobre a conduta ética no âmbito do Executivo Federal”. Compete a esse Sistema de Gestão, segundo o art. 1º:

 

I – integrar os órgãos, programas e ações relacionadas com a ética pública;

II – contribuir para a implementação de políticas públicas tendo a transparência e o acesso à informação como instrumentos fundamentais para o exercício de gestão da ética pública;

III – promover, com apoio dos segmentos pertinentes, a compatibilização e interação de normas, procedimentos técnicos e de gestão relativos à ética pública

IV – articular ações com vistas a estabelecer e efetivar procedimentos de incentivo e incremento ao desempenho institucional na gestão da ética pública do Estado brasileiro. 

 

A Comissão de Ética Pública (CEP), por sua vez, é integrada “por sete brasileiros que preencham os requisitos de idoneidade moral, reputação ilibada e notória experiência em administração pública, designados pelo Presidente da República, para mandatos de três anos, não coincidentes, permitida uma única recondução”.  Essa Comissão, seguindo o que é estabelecido no art. 4º do Decreto nº 6.029/2007, tem as seguintes atribuições práticas:

 

I – atuar como instância consultiva do Presidente da República e Ministros de Estado em matéria de ética pública;

II – administrar a aplicação do Código de Conduta da Alta Administração Federal, devendo:

a) submeter ao Presidente da República medidas para seu  aprimoramento;

b) dirimir dúvidas a respeito de interpretação de suas normas, deliberando sobre casos omissos;

c) apurar, mediante denúncia, ou de ofício, condutas em desacordo com as normas nele previstas, quando praticadas pelas autoridades a ele submetidas;

III – dirimir dúvidas de interpretação sobre as normas do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal de que trata o Decreto no 1.171, de 1994;

IV – coordenar, avaliar e supervisionar o Sistema de Gestão da Ética Pública do Poder Executivo Federal;

V – aprovar o seu regimento interno; e

VI – escolher o seu Presidente. 

 

Órgãos e entidades da Administração direta e indireta possuem (ou devem implantar) as suas Comissões, que atuam como instâncias consultivas de dirigentes e servidores e têm a finalidade precípua de, no seu âmbito de atuação aplicar o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto 1.171/94)[3].

 

Apuração de transgressão ética

 

Reza o art. 11 do Decreto nº 6.029/2007:

 

Art. 11.  Qualquer cidadão, agente público, pessoa jurídica de direito privado, associação ou entidade de classe poderá provocar a atuação da CEP ou de Comissão de Ética, visando à apuração de infração ética imputada a agente público, órgão ou setor específico de ente estatal. 

 

O processo, por sua vez, é regulado no artigo seguinte:

 

Art. 12.  O processo de apuração de prática de ato em desrespeito ao preceituado no Código de Conduta da Alta Administração Federal e no Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal será instaurado, de ofício ou em razão de denúncia fundamentada, respeitando-se, sempre, as garantias do contraditório e da ampla defesa, pela Comissão de Ética Pública ou Comissões de Ética de que tratam o incisos II e III do art. 2º, conforme o caso, que notificará o investigado para manifestar-se, por escrito, no prazo de dez dias. 

 

§ 1o  O investigado poderá produzir prova documental necessária à sua defesa. 

 

§ 2o  As Comissões de Ética poderão requisitar os documentos que entenderem necessários à instrução probatória e, também, promover diligências e solicitar parecer de especialista. 

 

§ 3o  Na hipótese de serem juntados aos autos da investigação, após a manifestação referida no caput deste artigo, novos elementos de prova, o investigado será notificado para nova manifestação, no prazo de dez dias. 

 

§ 4o  Concluída a instrução processual, as Comissões de Ética proferirão decisão conclusiva e fundamentada. 

 

§ 5o  Se a conclusão for pela existência de falta ética, além das providências previstas no Código de Conduta da Alta Administração Federal e no Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal,  as Comissões de Ética tomarão as seguintes providências, no que couber:

 

I – encaminhamento de sugestão de exoneração de cargo ou função de confiança à autoridade hierarquicamente superior ou devolução ao órgão de origem, conforme o caso;

 

II – encaminhamento, conforme o caso, para a Controladoria-Geral da União ou unidade específica do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal de que trata o Decreto n o 5.480, de 30 de junho de 2005, para exame de eventuais transgressões disciplinares; e

 

III – recomendação de abertura de procedimento administrativo, se a gravidade da conduta assim o exigir. 

 

 

A prática da ética

 

A ética, como anotado no início deste texto, não pode ser um ponto vago. Precisa ser uma ação concreta, implantada, executada e avaliada. Isso passa por mecanismos de controle. É o controle que faz a ética sair dos livros e ser projeto de educação; é o controle que faz com que a educação se transforme em cultura.

 

O controle da ética, implantado no âmbito federal pelo chamado “Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal” é um dos mecanismos para se dar efetividade ao que está na norma. Mas não é o único. O controle também é (ou deve ser) feito pelos seguintes meios:

 

l       Pelo conhecimento e pela interpretação. Significa: a norma ética é dada a conhecer e a compreender. Ninguém pratica o que não conhece. Ninguém conhece o que não compreende. E eis aqui um trabalho que não pertence apenas às comissões de ética: deve integrar as ações da área de gestão de recursos humanos.

 

l       Pelo exemplo.  É fundamental o modelo que vem de cima, do topo, da conduta pessoal e profissional dos dirigentes das organizações.

 

l       Pelo reconhecimento. A psicologia explicou a importância da motivação, o que foi muito bem recolhido por Henri Fayol, criador da Teoria Clássica da Administração. E o direito captou esse comando, descreveu-o na doutrina, como o fez de forma magnífica Marcelo Caetano, e o implantou nos estatutos dos servidores e em atos normativos internos das instituições públicas. Como exemplo, o Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso[4]. É certa a importância do reconhecimento formal daqueles que se destacam dentro dos padrões da ética e da disciplina. É preciso identificar, com critérios objetivos, os agentes que podem servir de paradigmas, de referências para os demais, premiando-os com elogios, medalhas e condecorações.

 

l       Pelas chefias, em “vigilância interna”. Essa é uma expressão que vem do Direito espanhol. A vigilância interna, que os chefes têm o poder-dever de exercer, acompanhando e corrigindo prontamente a postura ética dos seus subordinados. Uma das principais causas dos desvios éticos e disciplinares tem a sua origem na absoluta omissão das chefias. São agentes em nível hierárquico superior que não cumprem o poder – que é dever – sintetizado em três verbos: ordenar, controlar e corrigir.

 

l       Pelo cidadão, pela sociedade organizada, pelos meios de comunicação social, representando, reclamando, apontando os desvios éticos que uma nova consciência não mais suporta.

 

Por derradeiro, como afirmado no Decreto presidencial, o controle da ética, na atualidade, é uma política de gestão pública. Como tal, planejada, transparente, ancorada nas ações das comissões de ética, que devem associar às reprimendas um trabalho pedagógico, preventivo, porque a base do sucesso é a educação. Ética é compreensão, é conscientização, é prática, é exercício diário. Até se tornar CULTURA. Até se tornar tão natural – e ao mesmo tempo tão necessária – quanto as águas da chuva e os ventos do mar.

 

 

* Léo da Silva Alves é conferencista especializado em Direito Disciplinar, com trabalhos no Brasil e na Europa. Autor de 35 livros



[1] O presente artigo é síntese de conferência proferida pelo autor no dia 23.10.2008, em seminário na Escola de Administração Fazendária, em Brasília, sob a coordenação da Comissão de Ética Pública – Presidência da República.

 

[2] Os títulos que antecedem os incisos foram colocados pelo autor para destacar o conteúdo do texto.

[3] Outras atribuições vêm relacionadas no Decreto nº 6.029/2007.

 

[4] Provimento nº 05, de agosto de 2008.

Como citar e referenciar este artigo:
, Léo da Silva Alves. A Prática da Ética no Serviço Público. Florianópolis: Portal Jurídico Investidura, 2009. Disponível em: https://investidura.com.br/artigos/direito-administrativo/a-pratica-da-etica-no-servico-publico/ Acesso em: 28 mar. 2024