PEC 12/06: substitutivo apresentado atenua o rigor do calote dos precatórios
Kiyoshi Harada*
Sumário: 1 Introdução. 2 Estudos apresentados. 3 Do substitutivo à Pec nº 12/06. 4 Considerações finais.
1 Introdução
Quando foi apresentada a versão original da Pec nº 12/06, atribuída ao Senador Renan Calheiros e ao então Min. Nelson Jobim, do STF, divulgamos um artigo que sobre ela escrevemos, em março de 2006, denominando-a de “obra de Satanás”, tamanha a virulência com que afrontava todos os princípios que regem a administração pública, além de passar por cima do princípio da independência e harmonia dos Poderes.
Aquela proposta não previa qualquer tipo de sanção contra os governantes e os entes políticos inadimplentes, que haviam implantado a cultura do descumprimento de decisões judiciais proferidas contra o poder público em geral. Limitava-se a punir os credores, que conquistaram, às duras penas, a proclamação do seu direito contra os atos ilegais e abusivos perpetrados pelo Estado.
Passados alguns dias, melhor analisando a referida Pec de nº 12/06, cheguei à conclusão de que nem Satanás, em dia de mau humor, seria capaz de elaborar uma proposta da espécie.
Meses se passaram, e aquela proposta que, no início, era para ser aprovada a toque de caixa foi sendo debatida pelos diversos segmentos da sociedade, com muita compreensão e sensibilidade da classe política.
Após amplos debates pelas diversas instituições jurídicas do país elaborei e divulguei várias propostas alternativas. Uma delas apresentei, na condição de relator, no bojo do Processo nº 438/06, que o Instituto dos Advogados de São Paulo – IASP – havia instaurado para examinar a PEC nº 12/06 e oferecer parecer conclusivo a respeito. O nosso parecer, após aprovado pelos conselheiros e diretores do IASP, foi encaminhado às Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados.
Naquele parecer que exarei, bem como em todos os estudos que fiz a respeito da matéria, sempre parti do pressuposto de que uma nova moratória seria inevitável, tamanho o montante da dívida acumulada após a primeira moratória decretada pelo art. 33 do ADCT da Constituição de 1988, por conta de desvio sistemático das verbas destinadas ao pagamento de precatórios, sem aplicação de qualquer penalidade, quer ao agente político responsável, quer à entidade política devedora. Instituições públicas e autoridades faziam vista grossa ao costumeiro desrespeito às decisões da Justiça, até que isso foi incorporado à nossa cultura, permitindo o endividamento irresponsável que vai contra os princípios da Lei de Responsabilidade Fiscal. Por conta disso, existe, atualmente, uma decisão política de não pagar os precatórios, o que é de extrema gravidade.
Dentro desse quadro caótico da realidade existente, medidas inovadoras e arrojadas se impunham, deixando de lado a ortodoxia e a preservação do purismo do direito, que não iriam produzir quaisquer efeitos práticos. Era preciso apresentar propostas que permitissem aos entes políticos, endividados “até o pescoço”, quitar seus débitos, e, ao mesmo tempo, introduzir mecanismos legais e constitucionais para reverter o quadro atual, caracterizado pelo descumprimento sistemático das decisões judiciais. Do contrário, após a terceira moratória, novas dívidas se acumulariam a ensejar uma quarta moratória e assim por diante.
2 Estudos apresentados
Nos estudos que fizemos preconizamos, de um lado, explicitação ou acréscimos de regras constitucionais referentes ao pagamento de dívidas oriundas de condenação judicial, para prevenir a necessidade de novas moratórias no futuro, e de outro lado, buscamos aperfeiçoar a proposta de moratória em discussão no Parlamento Nacional.
Na primeira parte dos estudos propusemos:
a) instituição de ordens cronológicas distintas para precatórios comuns e precatórios alimentícios, com a conseqüente separação de verbas na lei orçamentária anual;
b) disponibilização de recursos financeiros correspondentes às verbas consignadas ao Judiciário em forma de duodécimos, na forma do art. 168 da CF, de sorte a prevenir desvios que o sistema atual permite;
c) seqüestro de verbas sonegadas à inclusão orçamentária, sem prejuízo das demais sanções de natureza política e administrativa, porque à falta de sanção específica a obrigatoriedade de inclusão orçamentária vem sendo ignorada, principalmente pelo Município de São Paulo, desde 2001;
d) atribuição de poder liberatório em relação aos precatórios não pagos, devidamente atualizados, no prazo constitucional;
e) alteração do § 6º do art. 100 da CF, para incluir no crime de responsabilidade política qualquer autoridade responsável que, por ato omissivo ou comissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação do precatório;
f) exigência de certidão de regularidade no pagamento de precatórios como condição para o ente político obter autorizações de órgãos competentes para realização das operações de crédito dentro dos limites legais, salvo se destinadas ao pagamento das condenações judiciais.
No que diz respeito à proposta de moratória, em discussão do Congresso Nacional, preconizamos:
a) a fixação de prazo de 10 anos para liquidar os precatórios, pois pela proposta original a Prefeitura de São Paulo levaria mais de 40 anos;
b) a indicação expressa da fonte de custeio das despesas decorrentes da moratória, para evitar o que vem acontecendo atualmente: utilização de verbas do exercício para quitar parcelas do passado, gerando uma espécie de moratória em cascata; isso implica afronta ao § 7º, do art. 30 da LRF que exige a inclusão de valores de precatórios não satisfeitos no exercício correspondente no montante da dívida consolidada, burlando a Resolução nº 40/01 do Senado Federal que dispõe sobre os limites globais da dívida consolidada;
c) a atribuição, de forma automática de poder liberatório às parcelas inadimplidas para pagamento de tributos da entidade política devedora;
d) a manutenção do sistema de leilão dos precatórios, com exceção dos de natureza alimentícia e com a diminuição do percentual de precatórios a serem leiloados, e o conseqüente aumento do percentual do valor destinado ao pagamento de precatórios conforme a ordem cronológica. É claro que isso afronta a coisa julgada, mas o exame da situação fática revelou que a venda de precatórios com deságio de 70% a 80%, que se iniciou no Estado do Rio Grande do Sul, acabou se alastrando no âmbito nacional, onde investidores profissionais estão ganhando fortunas à custa dos credores, que estão morrendo na fila dos precatórios. Logo, tendo em vista o quadro da realidade atual, impedir o leilão pelo poder público não iria contribuir para acabar com o mercado negro de precatórios. O importante é dotar a Constituição de regras rígidas para os precatórios futuros, a fim de evitar a repetição de expedientes da espécie.
No plano infraconstitucional, propomos a revogação imediata do § 1º, do art. 15 do Decreto-Lei nº 3.365/41 (Lei básica de desapropriação), que permite ao poder público desapropriar imóvel urbano com imissão prévia na posse do imóvel, mediante simples depósito do seu valor cadastral, principal fonte de endividamento dos municípios por condenação judicial.
O Município de São Paulo, atualmente, está anunciando desapropriações em massa de imóveis situados nas proximidades da Estação da Luz, para executar obras que não são imprescindíveis, ignorando por completo a sua obrigação legal, constitucional e moral de pagar os quase 8 bilhões de precatórios acumulados desde o ano 2000.
De duas uma: se existem recursos suficientes, deve ser dada prioridade ao cumprimento das decisões judiciais transitadas em julgado; se não existem recursos suficientes, as desapropriações não podem ser feitas, à luz do que dispõe o art. 16, § 4º, II da LRF.
Propomos também a revogação da Lei nº 4.348/64, que permite aos Presidentes de Tribunais suspender as liminares e decisões monocráticas com violação do princípio do juiz natural, principal responsável pela geração de milhares de precatórios de natureza alimentícia. Em última análise, a referida lei, que veio à luz por razões justificáveis à época, atualmente, vem servindo de instrumento de calote contra servidores do Estado. Não é por outra razão que o princípio da eficiência no serviço público, introduzido pela Emenda nº 19/98, não saiu do papel. Como buscar eficiência se os servidores públicos são submetidos a um estado de guerra permanente contra o poder público, que descumpre as leis salariais que edita, mandando buscar seus direitos na Justiça, que, por sua vez, leva décadas para fazer cumprir as decisões que profere?
3 Do substitutivo à Pec nº 12/06
O substitutivo apresentado à Pec nº 12/06 representa um grande avanço em relação à proposta original. Embora mantendo o sistema de leilão judicial, com redução do percentual destinado a essa modalidade de extinção da despesa pública, ele introduz regras severas contra governantes e entes políticos infratores de preceitos que regem o processamento e pagamento de precatórios judiciais, com o objetivo de evitar, no futuro, situação de “dívida impagável” como a que estamos vivenciando no momento.
Muitas das propostas que fizemos acham-se previstas neste substitutivo, que incorporou, também, sugestões feitas por diversas instituições jurídicas e entidades de classes.
Em termos de normas permanentes da Constituição as mais importantes e moralizadoras dizem respeito a:
a) punições do Chefe do Executivo responsável pela não inclusão orçamentária de valor tempestivamente requisitado pelo Judiciário, ou não pagamento de precatório no prazo constitucional, representadas por indisponibilidade de seus bens, suspensão de seus direitos políticos enquanto não liquidados os precatórios devidos em sua gestão e inelegibilidade por quinze anos, sem prejuízo de outras sanções legais, inclusive as previstas na LRF;
b) preferência dada aos precatórios de natureza alimentícia;
c) seqüestro da importância requisitada tempestivamente e não incluída na lei orçamentária anual, sem prejuízo do seqüestro na hipótese de preterimento do direito de precedência, a requerimento do credor interessado;
d) faculdade de o credor originário compensar os seus crédito em precatórios com os seus débitos líquidos e certos inscritos na dívida ativa da entidade política devedora;
e) atribuição de eficácia plena e auto-aplicabilidade às normas constitucionais, mesmo que transitórias, relativas à compensação de créditos em precatórios com débitos tributários e ao poder liberatório de pagamento de tributos da entidade política devedora;
f) a obrigatoriedade de inclusão dos débitos representados por precatórios no passivo dos respectivos balanços como dívida pública consolidada ou fundada (esse preceito, que corresponde ao § 11 do art. 100 da CF a ser acrescido, diz respeito ao valor de precatório não quitado no exercício a que se refere).
No que diz respeito à moratória, a mais importante inovação trazida pelo substitutivo foi a indicação de fonte de custeio das parcelas anuais, representada pelo percentual mínimo de 2% para os municípios e de 3% para os demais entes federativos, incidentes sobre as respectivas receitas correntes líquidas. A versão original simplesmente determinava o pagamento anual do equivalente a 1,5% da despesa primária líquida do ano anterior para os municípios, e a 3% da mesma despesa para os demais entes políticos.
Os valores correspondentes às parcelas anuais deverão ser depositados em conta especial, à disposição do órgão do Poder Judiciário competente, na proporção de 50% no final do mês de abril, e o restante no final do mês de setembro, sob pena de seqüestro até o limite não depositado. As entidades políticas devedoras poderão optar, se quiserem, “pela adoção do regime especial pelo prazo de sete anos, caso em que o percentual a ser depositado na conta especial retro referido corresponderá, anualmente, ao saldo dos precatórios devidos acrescido dos novos precatórios, diminuído das amortizações e dividido pelo número de anos restante de regime especial de pagamento”(art. 95, § 1º, II do ADCT a ser acrescentado). Essa redação dúbia, se não interpretada corretamente, permitirá a inclusão de débitos de precatórios novos, que deverão obedecer ao regime normal do art. 100 e parágrafos da CF, no regime especial a ser introduzido pela Pec 12/06, gerando moratória em cascata.
O maior equívoco da EC nº 30/00, que decretou a 2ª moratória dos precatórios foi exatamente o de ignorar regra elementar de direito orçamentário, deixando de prever fontes de custeio das despesas ao longo dos dez anos para pagamento das parcelas anuais, implicando utilização indevida de recursos destinados ao pagamento de precatórios do exercício em curso.
Pena que o substitutivo não previu a criação de um Fundo destinado ao pagamento das parcelas de precatórios constituído por:
a) 3% ou 2%, conforme o caso, da receita corrente líquida das entidades políticas devedoras;
b) produto da alienação de bens imóveis pertencentes ao patrimônio das entidades devedoras, classificados como sendo de natureza dominical;
c) utilização parcial de recursos financeiros depositados em juízo, nos moldes da Lei nº 11.429/06;
d) produto da privatização de empresas estatais;
e) produto das transferências voluntárias de que cuida o art. 25 da LRF;
A formação desse fundo é mais do que justa, se considerarmos que a União instituiu o fundo garantidor das PPPs, da ordem de 7 bilhões para garantir os futuros e eventuais credores.
Outrossim, o substitutivo prevê a compensação de créditos em precatórios com débitos tributários lançados pela entidade política devedora, e a concessão de poder liberatório do valor representado pelo saldo em favor do credor, após compensação, para efeito de permitir o pagamento de tributos da entidade devedora, até onde se compensarem.
Finalmente, prevê-se a responsabilização do Chefe do Poder Executivo infrator, na forma da LRF; a proibição de a entidade política contrair empréstimos públicos externos ou internos enquanto não regularizar a liberação de recursos devidos; e a proibição de a entidade política inadimplente receber transferências voluntárias. Quanto às operações de crédito, entendo que deveria ressalvar a hipótese de sua contratação para o fim específico de saldar dívidas de precatórios.
4 Considerações finais
Como se vê, há previsão de medidas drásticas, tanto nas regras permanentes da Constituição, como também nas regras concernentes ao ADCT, para tentar resgatar a boa imagem das instituições, principalmente do Poder Judiciário, indispensável ao funcionamento do Estado Democrático de Direito.
O substitutivo apresentado continua incluindo a União entre os entes políticos com faculdade de ingressar no Regime Especial de Pagamento de Precatórios, sem qualquer necessidade de natureza financeira. A União está cumprindo as normas constitucionais pertinentes aos precatórios, disponibilizando, anualmente, os recursos financeiros correspondentes às verbas a esse título ao Poder Judiciário, a quem incumbe ordenar o pagamento desses precatórios. Ao invés de beneficiar-se de um regime de que não necessita, em termos financeiros, deveria a União estar ajudando os estados e municípios a saldar as dívidas de precatórios, por meio de transferências voluntárias.
Por derradeiro, resta saber se os congressistas aprovarão o substitutivo nos termos em que foi apresentado, e, se aprovado, se suas normas serão efetivamente aplicadas.
* Professor de Direito Tributário, Administrativo e Financeiro. Presidente do Centro de Pesquisas e Estudos Jurídicos. Conselheiro do IASP. Ex Procurador-Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo.
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