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Elementos do ato administrativo (algumas posições doutrinárias)

ADMINISTRATIVE ACT OF ELEMENTS - SOME DOCTRINAL POSITIONS

Solange de Oliveira[1]

RESUMO

Busca-se esclarecer ato administrativo sob o ponto de vista de doutrinadores nacionais e internacionais, sem deixar de tratar de forma breve a distinção entre fato jurídico e ato jurídico. Passa-se pelo conceito de ato administrativo com base na doutrina estudada para depois se analisar os elementos do ato administrativo - sujeito, objeto, forma, finalidade e motivo) do ato administrativo. Dessa forma, osatributos ou características dos atos administrativos são: a presunção de legitimidade (que são todos os atos administrativos praticados de acordo com a lei) e a veracidade (que são todos os atos alegados pela Administração e reputados verdadeiros), a imperatividade (por este atributo, todos os atos administrativos criam obrigações para os administrados, independentemente de sua concordância). O ato administrativo é um ato jurídico, que nasce da declaração de um ente público (pessoas ou órgãos públicos), capaz de produzir efeitos jurídicos tanto no âmbito da administração pública (interorgânico) como entre os seus administrados. E com essa característica peculiar, conclui-se, percebendo o valor dos elementos (sujeito, objeto, forma, finalidade e motivo) como um conjunto necessário para todas as questões referentes à validade do ato administrativo.

PALAVRAS-CHAVE: Fato jurídico. Ato jurídico. Administração pública. Ato administrativo. Elementos do ato administrativo.

ABSTRACT

The aim is to clarify administrative act from the point of view of national and international scholars, while treat briefly the distinction between legal fact and legal act. Passes by the concept of administrative act based on the doctrine studied and then to analyze the elements of the administrative act - subject, object, shape, purpose and reason) of administrative act. Thus, the attributes or characteristics of administrative acts are: the presumption of legitimacy (which are all administrative acts according to the law) and accuracy (which are all acts alleged by management and real reputed), the imperative (by this attribute, all administrative acts create obligations for regulated, regardless of their consent). The administrative act is a legal act which is born of the declaration of a public entity (individuals or government agencies); capable of producing legal effects both in the public administration (inter-organic) as among it’s administered. And with this unique characteristic, it is concluded, realizing the value of the elements (subject, object, shape, purpose and reason) as a set required for all matters relating to the validity of the administrative act.

KEY-WORDS: Legal fact. Legal act. Public administration. Administrative act. Elements of the administrative act.

 

1.    INTRODUÇÃO

Inicialmente busca-se esclarecer o ato administrativo e seus elementos sob o ponto de vista de alguns clássicos[2] da doutrina nacional e alienígena, mas, antes de partimos para o tema “elementos do ato administrativo – algumas posições doutrinárias” requer traçar uma brevíssima distinção entre ato e fato, e entre ato jurídico e fato jurídico. Pois nos ajudam a identificar que aquele determinado ato tem o formato de ato administrativo e não apenas será identificado pelas pessoas que o executam. Uma vez que no exercício das prerrogativas públicas o ato administrativo é exercido, ou melhor, praticado debaixo dos limites concedidos pela lei, uma vez que é regido pelo regime de direito público – que representa interesses que visem o bem comum. Sabe-se, porém, que o Ato Administrativo provém de um órgão estatal que o expede.Em seguida, serão apresentados alguns conceitos da doutrina sobre ato administrativo, e por fim, o detalhamento de seus elementos, aqui classificados em: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade.

Optou-se como procedimento metodológico pela análise exploratória e descritiva, sendo as discussões encaminhadas pelo aspecto bibliográfico documental.

 

2.    UMA BREVÍSSIMA DEFINIÇÃO DE ATO/FATO – ATO JURÍDICO/FATO JURÍDICO 

É conveniente esclarecer de acordo com a opinião de Ronaldo Caldeira Xavier que “O Direito é, por excelência, entre as que mais o sejam, a ciência da palavra”[3]. Direito é linguagem. Por isso, a busca do significado de ato e fato no Dicionário Houaiss (2009) mostra que ato é o “exercício da faculdade de agir ou o seu resultado; aquilo que se faz ou se pode fazer” (ATO, 2009); e fato é “algo cuja existência pode ser constatada de modo indiscutível; verdade” (FATO, 2009). São definições que nos apontam o valor de cada palavra. Interessa a este trabalho compreender como esse agir e essas verdades ocorrem no mundo do Direito e em especial no Direito Administrativo. Caminha-se, para a distinção trazida pelo Direito Civil acerca de ato jurídico e fato jurídico. Sabe-se que o primeiro trata de ato praticado pelo sujeito, com manifestação de vontade, predeterminado pela norma. Enquanto que fato jurídico, na lição de Maria Helena Diniz[4] é “o acontecimento, previsto em norma jurídica, em razão da qual nascem, se modificam, subsistem e se extinguem relações”.

Nos clássicos[5] buscou-se a compreensão do fenômeno administrativo por meio da sistematização da doutrina. Em Jorge de Miranda[6] encontra-se a relação do valor[7] de cada ato e de cada fato que são desenvolvidos pelo conceito jurídico e a importância de se raciocinar sobre eles para o sistema jurídico, o qual “[...] contém regras jurídicas; e essas se formulam com os conceitos jurídicos”. Como se vê:

Fato jurídico é, pois, o fato ou complexo de fatos sobre o qual incidiu a regra jurídica; portanto, o fato de que dimana, agora, ou mais tarde, talvez condicionalmente, ou talvez não dimane, eficácia jurídica. Não importa se é singular, ou complexo, desde que, conceptualmente, tenha unidade. A oferta é fato jurídico: produz efeitos jurídicos. A aceitação também os produz, porque é fato jurídico [...]. Ato jurídico: Os atos humanos, se alguma regra jurídica incide sobre eles, dizendo suficiente o suporte fático, fazem-se jurídicos; quer dizer: relevantes para o direito. Só assim têm eficácia jurídica. O ato humano, que só é de importância para as relações de cortesia ou de bom tom, não é ato jurídico. O ato humano, que só é objeto de apreciação moral, não é ato jurídico. O ato humano, que só interessa à vida política, ou religiosa, ou econômica, não é ato jurídico. Sem a incidência de regra jurídica, não há ato jurídico. Sem que se faça jurídico o ato humano, não há eficácia jurídica. É preciso que a regra jurídica incida sobre o ato humano, e não sobre consequência dele. Incidir sobre a consequência do ato não é incidir sobre o ato e sim sobre o fato, que é a consequência[8].

A lição dada por Celso Antônio Bandeira de Mello é igualmente esclarecedora, uma vez que aponta que os:

Atos jurídicos são declarações, vale dizer, são enunciados; são falas prescritivas. O ato jurídico é uma pronúncia sobre certa coisa ou situação, dizendo como ela deverá ser. Fatos jurídicos não são declarações. Portanto, não são falas, não pronunciam coisa alguma. O fato não diz nada. Apenas ocorre. A lei é que fala sobre ele, donde a distinção entre ato jurídico e fato jurídico é simplicíssima[9].

Verifica-se que a regra jurídica é determinante para indicar se há suporte fático e incidência sobre o fato jurídico e dessa forma encarrega-se por regrar o campo que lhe interessa e que constitui o próprio campo do mundo jurídico, discriminando os fatos que nele estarão de acordo com a natureza de cada um. Por isso, Jorge de Miranda afirma que “no terreno jurídico, regra jurídica e suporte fático devem concorrer como causas do fato jurídico, ou das relações jurídicas”[10].

 

3.    A QUESTÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

Juan Carlos Cassagne[11], destaca que o ato administrativo transcende o âmbito interorgânico da Administração Pública, que é a possibilidade de produção de efeitos da mesma, no plano externo, isto é, da Administração frente aos administrados. Em suma:

O dado de caráter direto de efeito deve ser vinculado a um receptor externo para a Administração, apenas para quem concebeu a existência do ato administrativo quando seus efeitos atingem a esfera jurídica dos administrados ou terceiros. Por administrados ou receptores terceiros do ato se entende as pessoas físicas, as pessoas jurídicas de caráter privado e as entidades públicas não estatais. Assumem, todavia, essa qualidade os servidores públicos nos casos em que tenham emitido atos internos que afetam os direitos decorrentes da relação de emprego ou função pública (CASSAGNE, 1974, p.60, tradução livre)[12].

 

Neste sentir Juan Carlos Cassagne constrói o conceito de Ato Administrativo que será capaz de:

Compreender toda declaração proveniente de um órgão estatal, emitida no exercício da função materialmente administrativa e caracterizada por um regime exorbitante, que gera efeitos jurídicos individuais diretos com relação aos administrados destinatários do ato (CASSAGNE,1974, p. 56, tradução livre)[13].

Qualifica-se o Ato Administrativo como a declaração (unilateral ou bilateral) que pode se dar tanto na sua formação como nos seus efeitos. O ato administrativo pode ser entendido como espécie do ato jurídico. Como visto anteriormente, neste trabalho, o ato jurídico é todo ato lícito que tenha por fim imediato adquirir, declarar, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos. No entanto, além do que foi dito acima, destaca-se a finalidade pública (bem comum)[14] que é inerente à Administração Pública. Nesse sentido, Rui Cirne Lima questiona:

Que é utilidade pública? Tal como a concebemos é a expressão social do bem-comum, a definição dêste sub specie societatis. O bem-comum é mais do que a simples multiplicação aritmética, pelo número dos indivíduos na coletividade, do bem de cada qual. [...] Erro inescusável seria, com efeito, atender-se, em tal caso, somente aos indivíduos e as relações destes entre si, deixando-se em esquecimento que essas relações supõem já, de alguma forma, a existência da sociedade. Êrro maior, porém, seria referir-se à sociedade mesma a noção do bem-comum. A sociedade e os fins desta são meramente meios para que o homem realize o próprio fim [...]. A unidade social é, apenas, a unidade da ordem, e não a dos organismos naturais [...]. Sujeito, por conseguinte, a que o bem comum se proponha somente pode ser o homem, - o indivíduo, na sociedade, enquanto componente dela, ou seja, enquanto parte do todo, interessado como tal na conservação dêste[15].

Convém estabelecer certa conexão entre o pensamento de Rui Cirne Lima (1951) e o pensamento de Juan Carlos Cassagne (1974), quando o segundo defende que a principal consequência que se desdobra do exercício da função materialmente administrativa que o Estado persegue é na necessidade de satisfazer de modo imediato o bem comum, porque segundo ele, o Estado tem de levar em conta as circunstâncias da vida social, sem fundar nela toda a sua filosofia, como é feito pelas teorias utilitárias. Pois as circunstâncias podem variar a aplicação dos princípios gerais do direito natural, sem deturpar sua essência nem alterá-los, e essa tarefa de adaptação constante é precisamente obra do direito, que se acha constituído por um conjunto de garantias e de poderes jurídicos que o próprio ordenamento concede ao particular ou administrado como um modo de harmonizá-lo com o bem comum.

Então, a quem caberia o ato administrativo? O ato administrativo cabe ao Poder Executivo, mas também às autoridades judiciárias e as mesas legislativas também fazem uso de tal categoria de ato quando ordenam seus serviços e dispõem sobre seus servidores. A prática dos atos administrativos é também dos dirigentes de autarquias e fundações, administradores de empresas estatais e dos delegados de serviço público, que diante das circunstâncias apontadas têm o dever de manifestar a vontade do Estado, enquanto Poder Público, na consecução de seu fim, de realização da utilidade pública[16].Reafirma-se, portanto, que o ato administrativo provém de um órgão estatal que o expede, com vistas à sua finalidade pública e ao seu regime jurídico-administrativo. Assim, os atributos ou características dos atos administrativos são: a presunção de legitimidade, que são todos os atos administrativos praticados de acordo com a lei; a veracidade, que são todos os atos alegados pela Administração Pública e reputados verdadeiros; a imperatividade, atributo pelo qual todos os atos administrativos criam obrigações para os administrados independentemente de sua concordância.

Com Juan Carlos Cassagne, verifica-se a atividade interorgânica como vinculante a todos os demais órgãos da Administração integrantes de uma mesma pessoa pública estatal:

O essencial do ato interorgânico é que não produz efeitos jurídicos diretos em relação aos administrados, operando somente no plano interno da entidade pública estatal. Por esse motivo, tampouco fazem parte desta categoria jurídica os chamados atos interadministrativos, que geram relações entre atores estatais, transcendem o âmbito interno da relação intraorgãos, mesmo quando assumem uma tipicidade peculiar em comparação com o ato administrativo (CASSAGNE, 1974, p. 71-72, tradução livre)[17].  

Trata-se, portanto, de atividade da Administração Pública. Por este atributo, os atos administrativos criam obrigações para os administrados, independentemente de sua concordância, visto que os atos administrativos interferem na esfera jurídica dos administrados tão somente pela vontade da Administração Pública.

Por meio desses ensinamentos retornamos na busca para a compreensão, embora de forma modesta sobre a distinção entre fato e ato administrativo para o Direito Administrativo. Procede-se o raciocínio deste trabalho: quando a lei especificar (dizer), que na Administração Pública[18] determinado fato ocorreu ele é um fato administrativo. Mas, se na Administração Pública, por parte de determinada pessoa (órgãos e/ou autoridades), houver uma pronúncia (fala) sobre determinada situação ou coisa, entende-se Ato Administrativo.

Para a construção deste trabalho, muitos conceitos sobre Ato Administrativo foram pesquisados. Segundo Oswaldo Aranha Bandeira de Mello “a primeira explicação científica de Ato Administrativo encontra-se no Repertório Guizot-Merlin, na sua 4ª edição, de 1812”[19].  Mas, para Agustin Gordillo, ato administrativo diz respeito a uma espécie de atos que são realizados por órgãos administrativos que assim:

[...] faz com que a doutrina fundamentalmente adote o conceito de que ato administrativo é o proveniente de um órgão administrativo. A este primeiro elemento agregam, definitivamente, outros, com o resultado de que a noção de ato administrativo se refere a uma espécie de atos realizados por órgãos administrativos. (GORDILLO, 2011, p.6, tradução livre)[20].

A característica apresentada para se conceituar ato administrativo à luz de Agustin Gordillo é a realização de atos por órgãos administrativos. Portanto, para que o ato administrativo produza efeitos jurídicos deve ser dotado de função administrativa, ao passo que a ausência a essa função implica na inexistência do ato administrativo. Para Celso Antônio Bandeira de Mello:

O Ato Administrativo é válido quando foi expedido em absoluta conformidade com as exigências do sistema normativo. Vale dizer, quando se encontra adequado aos requisitos estabelecidos pela ordem jurídica. Validade, por isto, é a adequação do ato às exigências normativas[21].

Em nosso país não há uma definição de ato administrativo disposta em lei. Dessa maneira é natural que muitos autores tenham opiniões distintas sobre o conceito de ato administrativo, o que em nossa opinião, só tem a qualificar as discussões. Para o desenvolvimento do tema proposto acolhe-se a denominação elementos do ato administrativo, que será analisada nos seguintes aspectos: sujeito, objeto, forma, finalidade e motivo.  Assim, como não há na doutrina concordância em relação a um conceito de ato administrativo, não há também em relação aos elementos[22] do ato administrativo.

Pode-se dizer, portanto, que os elementos do ato administrativo são: o sujeito, o objeto, a forma, a finalidade e o motivo. Mas, antes de se deter em cada um deles convém sistematizar o pensamento de Celso Antônio Bandeira de Mello que assevera: SUJEITO (autor do ato); FORMA (revestimento externo); OBJETO (conteúdo); MOTIVO (situação objetiva que autoriza ou exige a prática do ato); FINALIDADE (é o bem jurídico a que o ato deve atender) e VONTADE (é a disposição anímica de produzir o ato)[23].

 

4.    A QUESTÃO DOS ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

 

A.  SUJEITO

O Direito Administrativo estabelece os requisitos de competência e capacidade para o sujeito autor do ato administrativo. O sujeito é aquele que pronuncia (fala) sobre determinada situação ou coisa mediante a atribuição que lhe foi dada pela lei para a prática de determinado ato administrativo. Ou seja: é aquele que tem competência[24].

Como visto no conceito de ato administrativo trazido por Celso Antônio Bandeira de Mello como a: “Declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes [...]”. De modo que o parâmetro para a existência  do ato administrativo, além da capacidade é fundamental que o sujeito tenha competência para dizer[25]. Entende-se como competente para o ato administrativo o Estado, que são as pessoas públicas políticas (União, Estado, Municípios e Distrito Federal), os órgãos administrativos (ministérios, secretarias) e entre seus agentes as pessoas físicas.

A competência é decorrente de lei, o que está de acordo com o artigo 61, § 1º, inciso II da Constituição da República de 1988 e artigo 25, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Um exemplo: a Emenda Constitucional nº 32/2001 alterou o disposto no artigo 84, inciso VI da Constituição da República de 1988, atribuindo ao Presidente da República competência para dispor por meio de decreto, sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar em aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. O que reforça-se, a competência decorre de lei. Nesse aspecto convém esclarecer que a competência para as pessoas jurídicas consta da Constituição da República de 1988, para aos órgãos e servidores existem as leis. Acerca do fato de haver omissão do legislador para determinados atos, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma:

A rigor, não havendo lei, entende-se que competente é o chefe do poder executivo, já que ele é a autoridade máxima da organização administrativa, concentrando em suas mãos a totalidade das competências não outorgadas em caráter privativo a determinados órgãos[26].

Contrariamente a esse entendimento está a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de1999, que trata do processo administrativo federal. Em seu artigo 17 que dispõe: “inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir”. Pode-se pela natureza da própria competência autorizar a sua delegação para outrem, e em outros casos a competência pode ser avocada. 

 

B.  OBJETO

Juan Carlos Cassagne se refere ao objeto também como conteúdo. Objeto é aquele que “decide, certifica ou opina” através de uma declaração pertinente. Para ele, objeto se trata de uma atividade:

Regulamentada, o objeto do ato administrativo aparece predeterminado pela norma, enquanto assumindo que o ato foi consequência do exercício de faculdades discricionárias, embora a Administração disponha de uma ampla margem de liberdade para emitir o ato, o objeto do mesmo deve se adaptar ao quadro regulamentar e ao princípio da juridicidade (CASSAGNE,1974, p. 163, tradução livre)[27].

Celso Antônio Bandeira de Mello, prefere designar como “conteúdo” à expressão “objeto”[28]. Ele acolheu o ensinamento de Guido Zanobini, para quem o conteúdo dispõe sobre alguma coisa (que é o objeto do ato). O conceito de Celso Antônio Bandeira de Mello é semelhante ao conceito trazido por Juan Carlos Cassagne – é aquilo que o ato dispõe, isto é, o que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica. [...] É o próprio ato, em sua essência. Como essencial, à fala (prescrição) do autor, o objeto se constitui como a coisa, a atividade, a relação de que o ato se ocupa e é sobre o mesmo que se recai o conteúdo do ato[29]. Como exemplo pode-se citar as férias do servidor público, em que o objeto é a relação funcional do servidor com a Administração Pública. E é sobre esse ponto que os efeitos jurídicos são produzidos. Não há, portanto, distinção entre o Direito Civil (privado) e o Direito Administrativo para a compreensão de que o objeto deve ser:

·        Lícito (conforme a lei);

·        Possível (tem que ser realizável);

·        Certo (determinado ao tempo e ao lugar);

·        Moral (de acordo com os padrões comuns de comportamento).

 

C.  FORMA

É o modo pelo qual o ato deve ser externado. Normalmente, os atos administrativos são estabelecidos de forma escrita. No entanto, são possíveis atos administrativos verbais – como as ordens dos superiores aos subalternos e até mesmo atos administrativos como demonstrado por sinais de trânsito (apitos, gestos dos guardas de trânsito e placas de sinalização). Para Juan Carlos Cassagne, “o ato administrativo deve expressar como princípio geral por escrito, e só excepcionalmente pode admitir outras formas de documentar a vontade administrativa”.[30]

Para a doutrina brasileira, caso a Administração Pública estabeleça determinada forma para a prática do ato administrativo e isso não for observado, o ato será nulo. Verifica-se que os modos de formalização dos atos administrativos são diversos e dependem da função desempenhada. Celso Antônio Bandeira de Mello[31] entende que a forma e o conteúdo são elementos do ato, e a formalização significa o modo específico, o modo próprio, dessa exteriorização.

Encontra-se na doutrina duas concepções da forma. Em sentido amplo a forma significa a exteriorização da vontade ou da decisão e todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação do ato administrativo. E no sentido estrito a forma é considerada como exteriorização do ato que pode se dar na forma escrita, verbal ou gestual[32], conforme Odete Medauar.

A natureza da forma é instrumental, visando dar segurança jurídica para o ato praticado. Por isso, a forma, como dito anteriormente, ocorre por diversas vias, mas desde que se respeite (frisa-se), a segurança jurídica.

Como a Administração Pública é regida por princípios, ditados pela Constituição da República de 1988, artigo 37, que estabelecem os limites para os órgãos e agentes. Isso significa que a forma do ato administrativo não é livre. Daí, as competências administrativas e dos poderes estatais serem disciplinados pela forma dos atos administrativos.

 

D.  FINALIDADE

Considerando que o regime de direito público a que se submete o Direito Administrativo visa transformar a vontade humana de uma pessoa ou de um conjunto de pessoas que atua ou atuam como órgão público em vontade do ente administrativo (da Administração Pública), deve vincular-se aos fins que caracterizam a atividade administrativa traduzida como o interesse público. Portanto, nos dizeres de Maria Sylvia Zanella Di Pietro DI PIETRO (2011) citada por Celso Antônio Bandeira de Mello:

Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei, pois o ato administrativo caracteriza-se por sua tipicidade, que é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder às figuras definidas previamente em lei como aptas a produzir determinado resultado[33].

 

E.   MOTIVO

Esse elemento (motivo) é necessário[34] para a concretização do ato administrativo, pois envolve situações externas do sujeito que podem ser de fato e de norma (legal). Na doutrina do Direito Administrativo verificam-se posições diferentes sobre o motivo. Celso Antônio Bandeira de Mello explica que:

A questão de saber se a causa é elemento do ato jurídico se resolve, demonstrando-se que todos os elementos que o constituem são, na verdade, suas causas. Em lugar de uma discutida e discutível causa, a que se emprestam diferentes significados, reconhecem-se todas as causas que, realmente, influem, de modo essencial ou acidental, na existência de qualquer ser[35].

Celso Antônio Bandeira de Mello[36] classificou o motivo como pressuposto objetivo e a causa como pressuposto lógico (causa). Para ele, o motivo é o pressuposto de fato “que autoriza ou exige a prática do ato”. Portanto, além de externo ao ato, o motivo é anterior ao mesmo. Admite-se a sua possibilidade de previsão ou não na lei.

A posição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, congrega de forma clara as duas hipóteses ao afirmar que “motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo”[37].

Adota-se neste trabalho, a posição com relação ao Motivo como elemento do ato, por isso necessário para a concretização do ato administrativo, uma vez que envolve situações externas ao Sujeito (autor) que podem ser de fato e de norma (legal). Vê-se, conquanto, que o Motivo é tratado por vezes na doutrina como Causa e, que por vezes é tratado diferentemente da Causa. Reforça-se que o Motivo, enquanto elemento do ato administrativo é necessário, e a sua ausência ou a indicação de “motivo falso invalidam o ato”[38].

Deve-se destacar a distinção na doutrina entre Motivo e Motivação do ato. Refere-se à motivação a enunciação (exposição) de motivos que consiste na exposição dos fatos e do direito, indicando os fundamentos que o conduziram a agir em determinado sentido. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello faz parte da “formalização do ato”, em relação à obrigação da motivação:

Parece-nos que a exigência de motivação dos atos administrativos, contemporânea á prática do ato, ou pelo menos anterior a ela, há de ser tida como uma regra geral, pois os agentes administrativos não são “donos” da coisa pública, mas simples gestores de interesses de toda a coletividade, esta, sim, senhora de tais interesses, visto que, nos termos da constituição, “todo o poder emana do povo" (artigo 1º, parágrafo único).”[39]

Necessário se faz ressaltar neste momento a Teoria dos motivos determinantes[40] em relação ao Motivo, pois como visto é um elemento tão importante para a prática do ato. De acordo com essa teoria, os motivos que foram apresentados pelo Sujeito autor e o conduziram a agir como justificativa do ato, se falsos, inexistentes ou juridicamente inadequados implicam na sua nulidade. Ou seja, quando utilizados tais motivos pelo agente, mesmo que a lei não exija a sua motivação, ele só será válido se os motivos forem verdadeiros.

 

F.   CONCLUSÃO

Mesmo não havendo concordância por parte da doutrina em relação aos Elementos do ato administrativo, o que resulta em diferentes noções e, como dito por Celso Antônio Bandeira de Mello “não há um conceito verdadeiro ou falso. Deve-se procurar adotar um que seja o mais possível útil para os fins a que se propõe o estudioso[41].

Entende-se que as divergências qualificam a pesquisa. Dessa forma, compreende-se que o ato administrativo é um ato jurídico, que nasce da declaração de um ente público (pessoas ou órgãos públicos), capaz de produzir efeitos jurídicos tanto no âmbito da administração pública (interorgânico) como entre os seus administrados. E com essa característica peculiar, concluímos, percebendo o valor dos elementos do ato administrativo e seus elementos (sujeito, objeto, forma, finalidade e motivo) como um conjunto necessário para todas as questões referentes à validade do ato administrativo.

REFERÊNCIAS

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____. Emenda constitucional nº 32 de 11 de setembro de 2001. Altera dispositivos dos arts. 48, 57, 61, 62, 64, 66, 84, 88 e 246 da Constituição Federal, e dá outras providências. Brasília DF: 2001. Disponível em: <  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc32.htm>. Acesso em: 13 ago. 2015.

____. Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Rio de Janeiro, 1999. Disponível em: <  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9784.htm>. Acesso em: 13 ago. 2015.

CASSAGNE, J.C. El Acto Administrativo. Buenos Aires: La Ley,1974.

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DINIZ, M. H. Curso de Direito Civil Brasileiro. 25 ed.São Paulo: Saraiva, 2009

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MIRANDA, P. Tratado de Direito Privado, 4. ed. São Paulo: RT, 1977, v.2.

XAVIER, R. C. Português no Direito: linguagem forense. Rio de Janeiro: Forense, 2002.



[1] Advogada. Especialista em Direito Constitucional pela Escola Superior de Advocacia da OAB-SP (ESA-OABSP); cursa Mestrado em Direito Constitucional na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).

[2] Agustin Gordillo (2011), Celso Antônio Bandeira de Mello (2015), Juan Carlos Cassagne (1974), Maria S.Z. Di Pietro (2011), Odete Medauar (2003), Osvaldo Aranha Bandeira de Mello (2010), Pontes de Miranda (1977), Ruy Cirne Lima (1951) e Juan Carlos Cassagne (1974). De forma modesta e sistematizada, busca-se neste trabalho a construção do conhecimento em Elementos do Ato Administrativo.

[3] XAVIER, 2002, p.1

[4] DINIZ (2009, p.399).

[5] Conforme nota de rodapé nº 2.

[6] MIRANDA (1977).

[7] A noção filosófica de valor está relacionada por um lado aquilo que é bom, útil, positivo; e por outro lado, à de prescrição, ou seja, a de algo que deve ser realizado. Do ponto de vista ético, os valores são os fundamentos da moral, das normas e regras que prescrevem a conduta correta. Sobre valor é interessante ler Kant.

[8] MIRANDA (1977, p.126-128).

[9] MELLO (2015, p.382).

[10] MIRANDA (1977, p.126).

[11] CASSAGNE (1974, p.49).

[12] El dato del carácter directo del efecto ha de vincularse a un destinatario ajeno a la Administración, por cuya causa sólo se concibe la existencia del acto administrativo cuando sus efectos alcanzan la esfera jurídica de los administrados o terceros. Por administrados o terceros destinatarios del acto se entiende las personas físicas, las personas jurídicas de carácter privado y las personas públicas no estatales. Asumen, todavía, esa calidad los agentes públicos en aquellos supuestos en que se hubieran emitido actos internos que afecten los derechos emergentes de la relación de empleo o función pública (CASSAGNE, 1974, p.60).

[13] La noción de acto administrativo compreende toda declaración proveniente de um órgano estatal, emitida em ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por um régimen exorbitante, que genera efectos individuales directos com relación a los administrados destinatários del acto. (CASSAGNE, 1974, p.56)

[14] Conforme São Tomás de Aquino: O bem e o ente são idênticos na realidade; eles só diferem quanto à razão. Eis a prova: a razão do bem consiste em que alguma coisa seja atrativa. Por isso mesmo, Santo Tomás de Aquino, no livro I, da Suma Teológica, assim define o bem: “aquilo para o qual todas as coisas tendem”. Ora, uma coisa atrai na medida em que é perfeita, pois todos os seres tendem para a própria perfeição. Além do mais, todo ser é perfeito na medida em que se encontra em ato. É certo, portanto, que algo é bom na medida em que é ente, pois o ser é a atualidade de todas as coisas, como já se viu. É então evidente que o bem e o ente são idênticos. In: Suma Teológica. O bem em geral – questão, a.1,c., São Paulo: Loyola, 2001, v. 1, parte 1 – questão 1-43).

[15] LIMA (1951, p.22-23).

[16] Conforme Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. Princípios Gerais de Direito Administrativo, p. 476

[17] Lo esencial del acto inter-orgánico es que no produce efectos jurídicos directos con relación a los administrados, operando sólo en el plano interno de la persona pública estatal. Por esa causa, tampoco forman parte de esta categoría jurídica los llamados actos inter-administrativos, los cuales por generar  relaciones entre sujetos estatales, trascienden el ámbito interno de la relación intra-órganos, aun cuando asuman una tipicidad peculiar en comparación con el acto administrativo (CASSAGNE, 1974, p.71-72,).

[18] Lendo LIMA (1951), vê-se que ele estabelece uma condição de dependência entre a sociedade e a Administração. Segundo ele, é no conteúdo da Administração (enquanto atividade) é que está o ponto de partida para a solução do problema trazido pela sociedade. Começa, a partir dessas reflexões, a construção do papel da Administração tanto para o domínio público como para a propriedade privada.

11 [...] hace que la doctrina adopte fundamentalmente el concepto de que acto administrativo es el emanado de um órgano administrativo. A este primer elemento agregan, desde luego, otros, com el resultado de que la noción de acto administrativo se refiere a una espécie de actos realizados por órganos administrativos(GORDILLO, 2011, p.6, grifo do autor) .

[19] BANDEIRA DE MELLO (2007, p.475).

[20] [...] hace que la doctrina adopte fundamentalmente el concepto de que acto administrativo es el emanado de um órgano administrativo. A este primer elemento agregan, desde luego, otros, com el resultado de que la noción de acto administrativo se refiere a una espécie de actos realizados por órganos administrativos(GORDILLO, 2011, p.6)

[21] MELLO (2015, p.395)

[22] O termo “elementos” adotado por Di Pietro (2011) refere-se ao sujeito, ao objeto, à forma, à finalidade e ao motivo. Mello (2015) adota a terminologia “causas do ato administrativo”, que tem como base Aristóteles e Santo Tomás de Aquino.

[23] MELLO (2015, p.399).

[24] MEDAUAR (2008, p.150) afirma que “no direito público, as atribuições de cada órgão ou autoridade recebem o nome de competência”.

[25] MELLO (2015, p.393).

[26] DI PIETRO (2011, p.206).

[27] reglada, el objeto del acto administrativo aparece predeterminado por la norma, mientras en el supuesto de que el acto fuera consecuencia del ejercicio de faculdades discrecionales, aun cuando la Administración disponga de um amplio margen de libertad para emitir el acto, el objeto del mismo deve adaptarse al marco general normativo y al princípio de la juridicidade (CASSAGNE,1974,163).

[28] MELLO (2015, p.401)

[29] DI PIETRO, 2010, p.208.

[30] “El acto administrativo debe expresarse como principio general por escrito, y sólo por excepción pueden admitirse outras formas de documentar la voluntad administrativa” (CASSAGNE, 1974, p.168, tradução livre).

[31] MELLO, 2015.

[32] MEDAUAR (2003) a “forma do ato administrativo engloba tanto os modos de expressar a decisão em si, quanto a comunicação e as fases preparatórias, pois todos dizem respeito à exteriorização do ato, independentemente do conteúdo. Nessa linha, alguns autores denominam formas internas os aspectos do corpo ou texto do ato em si, como assinatura, data, forma escrita; e formas externas os aspetos exteriores ao corpo ou texto, como as medidas preparatórias, a publicação”.

[33] MELLO, 2015, p.409.

[34] É a terminologia utilizada por MELLO, 2015.

[35] MELLO, 2015, p.505.

[36] MELLO, 2015, p.405 e 416.

[37] DI PIETRO, 2010, p.212.

[38] DI PIETRO, 2010, p.212.

[39] MELLO, 2015, p.404.

[40] Conforme Irene Nohara: A Teoria dos motivos determinantes foi preconizada por Gaston Jèze a partir das construções jurisprudenciais do Conselho de Estado francês, que trata do controle do motivo (ilícito ou imoral) do ato administrativo. No Brasil, a teoria dos motivos determinantes é utilizada para a situação em que os fundamentos de fato de um ato administrativo são indicados pela motivação, hipótese na qual a validade do ato depende da veracidade dos motivos alegados. A Teoria dos Motivos Determinantes foi criada para que os órgãos do poder judiciário possam controlar os limites legais da discricionariedade. Disponível em:  http://direitoadm.com.br/195-teoria-dos-motivos-determinantes/ Acesso em 07 fev.2016.

[41] MELLO, 2015, p.389.


Como referenciar este conteúdo

OLIVEIRA, Solange de. Elementos do ato administrativo (algumas posições doutrinárias). Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 16 Fev. 2016. Disponível em: www.investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-administrativo/334435-elementos-do-ato-administrativo-algumas-posicoes-doutrinarias. Acesso em: 20 Nov. 2017
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